前陣子和一位在街道辦工作的朋友聊天，他跟我倒苦水：“現在信訪件辦理工作不好做啊，每天收到一堆投訴，有投訴鄰居違建的，有舉報工地深夜施工的，還有要求查處各種違法行為的。有些事我們實在忙不過來，就按信訪程序快速辦理，60天內出具信訪處理意見書?！?/p>

我問他：“這樣不分類處理，當事人沒意見嗎？”

他愣了一下，說：“信訪不是兜底的嗎？總比不恢復強吧？”

其實，這里頭有個挺專業的問題—啥時候該走信訪渠道，啥時候該走行政履職程序，很多基層工作人員確實分不清。但分不清，不等于沒有風險。

先說說什么叫“信訪代替履職”

簡單打個比方：你家樓下鄰居搭了個雨棚，下雨天滴滴答答吵得你睡不著覺。你找到城管部門，要求他們依法查處這個違章建筑。按照法律規定，城管接到這類申請，應該啟動行政程序—該調查調查，該拆除拆除，然后給你一個正式的行政程序答復。如果你對這個答復不滿意，可以去法院起訴或者申請行政復議。

但如果城管把這件事當成普通信訪件處理，給你出了一份《信訪處理意見書》，那問題就來了。這種做法，就叫“信訪代替履職”，說白了就是以信訪為名，未履行法定職責。按照《信訪工作條例輔導讀本》的說法（P207），這不但可以去法院起訴，而且屬于適用法律依據錯誤。

為什么行政機關愛用“信訪”這個筐？

道理很簡單—信訪處理行為，在很長一段時間里，法院是不受理的。

2005年，《最高人民法院關于不服信訪工作機構依 據〈信訪條例〉處理信訪事項的行為提起行政訴訟人民法院是否受理的復函》（〔2005〕行立他字第4號）中規定，信訪人對行政機關依據信訪條例作出的處理意見、復查意見、復核意見不服，提起行政訴訟的，法院不予受理。這個意見出來后，各級法院普遍把信訪處理行為擋在了訴訟大門外。

最高人民法院2018年2月公布的新行政訴訟法司法解釋第一條第二款第九項又進一步明確：行政機關針對信訪事項作出的登記、受理、交辦、轉送、復查、復核意見等行為，不屬于法院行政訴訟的受案范圍。

對于行政機關來說，如果把一件本應走行政履職程序的事按信訪來處理，一來不用遵守《行政訴訟法》第四十七條第一款嚴格的程序規定，二來當事人即便拿到回復也不能去法院起訴，于是，在實踐中，大量要求行政機關履行法定職責的申請，被人為地塞進了信訪渠道。

但是，現在“信訪不可訴”不是絕對的

這里有個關鍵問題：如果信訪答復意見改變了原來的法律關系，或者給當事人設定了新的權利義務，那它本質上就是一個行政行為，當然是可以起訴的。

《最高人民法院第二巡回法庭精選行政審判案例要旨（二）》（法二巡〔2016〕5號）中有個案例：馬恩本訴嫩江縣政府不履行發放移民安置補償款職責案。裁判觀點很明確—信訪答復、復查或者復核意見如果改變了原處理意見，對當事人的權利義務作出了新的處理，那就屬于可訴的行政行為。

還有一個更直接的規定，來自《北京市高級人民法院關于行政審判適用法律問題的解答》（京高法發〔2006〕212號）第一條：公民申請政府職能部門履行法定職責，行政機關以信訪答復處理的，當事人不服的，可以提起行政訴訟。

說到底，當行政機關以信訪方式變相不履行法定職責時，這種行為雖然沒有明著創設新的權利義務，但本質上就是一種行政不作為，是可訴行政行為。

怎么區分信訪事項和履職申請？

說實話，這事兒連專業人士都頭疼?，F行法律法規對信訪和行政履職的邊界，并沒有給出清晰的界定。

實際操作中更難：不管是信訪還是履職申請，大部分都是通過網上信件轉來的。很多當事人自己也分不清，寫信的時候也不會明確說“我這是申請履行法定職責”。負責分揀信件的辦公室人員，面對成堆的來信，也很難做到精準甄別。

而且，一個行政機關到底有哪些法定職責？這些職責分散在各種法律法規、規章文件里，沒有統一的清單。尤其是那些不常用的、邊緣性的職責條款，工作人員不熟悉、拿不準，很容易就按信訪處理了，結果就是不履行法定職責。

怎么辦？

對行政機關來說，首先要轉變一個觀念：信訪不是“兜底筐”，什么都往里裝。收到申請人來信，不能圖省事一律按信訪處理，而是要綜合看申請的形式、內容、訴求屬性、實質目的。拿不準的，主動跟當事人溝通，問清楚他到底想要什么。

更重要的是，機關內部應該把本部門的法定職責和相關法條梳理清楚，列出清單，讓工作人員有據可依。這既是對行政相對人負責，也是對自己負責—畢竟，一旦被起訴，法院可不會因為你分不清就網開一面。

說到底，“以信訪之名不履行法定職責”，本質上是一種不作為。信訪制度設立的初衷，是為了彌補常規法律途徑的不足，而不是給行政機關一個逃避責任的“后門”。把這個道理搞清楚了，很多問題也就迎刃而解了。