建議構(gòu)建“規(guī)劃引領(lǐng)、部級統(tǒng)管、標(biāo)準(zhǔn)先行、權(quán)責(zé)清晰”的煤巖氣管理新體系。

文 ‖陸曉如

煤巖氣是我國在全球范圍內(nèi)率先實現(xiàn)勘探突破與工業(yè)化開發(fā)的一種新類型非常規(guī)天然氣資源。自2021年取得重大發(fā)現(xiàn)以來，我國煤巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速。目前，我國煤巖氣探明地質(zhì)儲量已近8000億立方米，2025年產(chǎn)量突破180億立方米。

我國煤巖氣地質(zhì)資源量約55萬億立方米，是保障國家天然氣自給、實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)最具潛力的戰(zhàn)略接替資源。為促進(jìn)煤巖氣勘探開發(fā)，在今年全國兩會期間，第十四屆全國人大代表、中國石油西南油氣田分公司油氣田開發(fā)首席專家文紹牧提出了相關(guān)建議。

來源：西油記公眾號

體系不適用

中國石油石化：文代表，您好！據(jù)悉，今年全國兩會，您提交了《關(guān)于煤巖氣（新類型非常規(guī)天然氣）勘探開發(fā)管理審批政策的建議》。請問動因是什么？

文紹牧：煤巖氣賦存于埋深超過1500米的煤巖地層，具有高含氣量、高游離氣比例等特征。其儲層物性表現(xiàn)為高壓力、高溫度、高含氣、高飽和、高游離的“五高”特征，成藏機制為煤系全油氣系統(tǒng)，開發(fā)技術(shù)依賴“水平井+體積壓裂”。這些均與傳統(tǒng)淺層煤層氣有本質(zhì)區(qū)別，而與頁巖氣、致密氣更為接近。然而，現(xiàn)行管理體系仍將煤巖氣籠統(tǒng)歸入“煤層氣”范疇，并沿用以淺層吸附氣和煤礦安全為導(dǎo)向的省級分散管理模式。這種管理模式，與煤巖氣的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)地位及國家快速增儲上產(chǎn)的緊迫需求矛盾突出。因此，我提出了這一建議。

中國石油石化：具體來說，這種管理模式有什么問題？

文紹牧：現(xiàn)行管理體系將煤巖氣歸入“煤層氣”范疇，而《煤層氣儲量估算規(guī)范》等標(biāo)準(zhǔn)基于吸附氣理論，完全無法適用于游離氣與吸附氣并存的煤巖氣，導(dǎo)致煤巖氣資源評估嚴(yán)重失真，直接影響國家與企業(yè)層面的科學(xué)決策與戰(zhàn)略投資。概念模糊與標(biāo)準(zhǔn)缺位，是煤巖氣產(chǎn)業(yè)面臨的根本性障礙。

現(xiàn)行管理體系導(dǎo)致管理權(quán)限錯配。2019年，煤層氣管理權(quán)限下放至省級行政區(qū)時，煤巖氣尚未規(guī)模化突破。當(dāng)前，將具有全國性戰(zhàn)略意義的資源交由各省分散管理，形成了“國家定產(chǎn)量目標(biāo)、地方管礦權(quán)審批”的“部省分離”困局。省級審批流程復(fù)雜、周期漫長，且各地政策尺度不一，無法匹配國家能源安全對快速形成產(chǎn)能的緊迫需求。更有甚者，部分地區(qū)為追求地方利益，在油氣企業(yè)依法取得的礦權(quán)范圍內(nèi)另行設(shè)置煤層氣礦權(quán)，或支持其他主體開采，嚴(yán)重侵害了礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益，動搖了企業(yè)持續(xù)投入的信心與決心。

現(xiàn)行管理體系使得礦權(quán)銜接機制不暢。國家政策允許并鼓勵油氣企業(yè)在既有礦權(quán)內(nèi)進(jìn)行綜合勘查。中國石油等企業(yè)在現(xiàn)有油氣區(qū)塊內(nèi)已探明巨量煤巖氣資源。然而，將這些勘查成果轉(zhuǎn)化為合法產(chǎn)能時，卻遭遇制度性梗阻。一方面，部分省份未建立清晰的“探采合一”程序，導(dǎo)致已備案儲量無法辦理采礦權(quán)。另一方面，與煤炭礦權(quán)重疊區(qū)域的開發(fā)時序矛盾尖銳，煤炭企業(yè)依據(jù)安全法規(guī)享有的瓦斯抽采優(yōu)先權(quán)，可能在實踐中凍結(jié)或取代油氣企業(yè)的開發(fā)權(quán)，造成企業(yè)前期巨額勘探投入沉沒與資源擱置，并埋下長期礦權(quán)糾紛隱患。

現(xiàn)行管理體系導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏穩(wěn)定預(yù)期。作為一個關(guān)乎國家能源安全戰(zhàn)略接替的新興產(chǎn)業(yè)，煤巖氣尚未作為獨立礦種被納入國家中長期能源發(fā)展規(guī)劃，缺乏專項的產(chǎn)業(yè)政策、財稅支持和科技攻關(guān)頂層設(shè)計。在理論技術(shù)快速迭代、投資風(fēng)險較高的發(fā)展初期階段，政策預(yù)期的不穩(wěn)定性嚴(yán)重影響了市場主體進(jìn)行長期資本投入和技術(shù)創(chuàng)新的積極性，制約了產(chǎn)業(yè)規(guī)模的迅速擴大。

重構(gòu)煤巖氣管理新體系

中國石油石化：為破解上述困境，您具體有何建議？

文紹牧：為將煤巖氣這一重大資源發(fā)現(xiàn)高效轉(zhuǎn)化為國家能源安全保障能力，亟需在國家層面明確其獨立礦種屬性，并系統(tǒng)性重構(gòu)與之匹配的管理審批政策體系。建議從國家能源安全戰(zhàn)略高度出發(fā)，推動以下四方面政策調(diào)整，構(gòu)建“規(guī)劃引領(lǐng)、部級統(tǒng)管、標(biāo)準(zhǔn)先行、權(quán)責(zé)清晰”的煤巖氣管理新體系。

首先，明確煤巖氣獨立礦種屬性，推動管理權(quán)限上收至自然資源部。建議自然資源部會同國家能源局，正式將“煤巖氣”明確界定為烴類天然氣的一個獨立亞礦種或新戰(zhàn)略礦種。在此基礎(chǔ)上，其礦業(yè)權(quán)的出讓、登記、儲量評審等核心管理權(quán)限，由省級上收至自然資源部直接負(fù)責(zé)，實行與頁巖氣同級別的國家統(tǒng)一規(guī)劃與監(jiān)管。對于在現(xiàn)有油氣探礦權(quán)、采礦權(quán)范圍內(nèi)通過綜合勘查發(fā)現(xiàn)的煤巖氣資源，應(yīng)依法承認(rèn)油氣企業(yè)的優(yōu)先權(quán)益，直接允許其按烴類天然氣礦種辦理采礦權(quán)登記或變更手續(xù)，建立高效便捷的“探采合一”綠色通道，從制度源頭杜絕權(quán)屬爭議。

其次，加快構(gòu)建獨立的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范體系。建議由自然資源部、國家能源局牽頭，組織行業(yè)權(quán)威機構(gòu)與專家，優(yōu)先制定并發(fā)布《煤巖氣資源儲量估算規(guī)范》等核心行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。新標(biāo)準(zhǔn)要立足于其“游離氣為主、吸附氣為輔”的雙重賦存特征，建立全新的資源評價、儲量計算、經(jīng)濟評價方法，從技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系上實現(xiàn)與傳統(tǒng)的“煤層氣”徹底分離，為產(chǎn)業(yè)科學(xué)決策、高效開發(fā)和有效監(jiān)管提供準(zhǔn)確、統(tǒng)一的依據(jù)。

再次，納入國家戰(zhàn)略規(guī)劃，強化頂層設(shè)計與政策支持。建議國家發(fā)展改革委、國家能源局將“煤巖氣”的增儲上產(chǎn)作為獨立章節(jié)或?qū)ｍ棧郊{入國家“十五五”能源發(fā)展規(guī)劃及2035年前的中長期天然氣發(fā)展規(guī)劃，并研究出臺配套的專項產(chǎn)業(yè)支持政策。這包括但不限于持續(xù)設(shè)立并資助國家級科技重大專項以攻克關(guān)鍵理論與技術(shù)難題；在產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期，研究實施針對性的財政補貼、稅收優(yōu)惠或資源稅減免政策，以穩(wěn)定市場預(yù)期，引導(dǎo)社會資本和先進(jìn)技術(shù)大規(guī)模投入。

最后，建立高層級協(xié)調(diào)機制，保障資源動用國家效益最大化。建議在國務(wù)院層面建立跨部門的常態(tài)化協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)籌解決煤巖氣開發(fā)中必然遇到的礦權(quán)重疊、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)等交叉管理與協(xié)同問題。必須堅持國家戰(zhàn)略性資源整體動用效益最大化的核心原則，通過機制保障，優(yōu)先支持具備技術(shù)、管理、資金等的綜合優(yōu)勢主體進(jìn)行規(guī)模化、集約化開發(fā)，確保這一戰(zhàn)略接替資源能夠安全、高效、有序地轉(zhuǎn)化為國家可靠的能源供應(yīng)能力。