4月1日，在約旦河西岸城市希伯倫，行人經(jīng)過關(guān)閉的店鋪。新華社發(fā)

一座城市的歸屬，并不總在炮火、立法和邊界重劃中改變，也可能從一張建筑許可證開始。當?shù)貢r間6月16日，以色列財政部長斯莫特里赫宣布，約旦河西岸南部城市希伯倫部分敏感區(qū)域的規(guī)劃與建設(shè)管轄權(quán)已由巴勒斯坦市政當局轉(zhuǎn)交以色列民政局。

這看似只是審批機關(guān)更換，實際涉及土地如何使用、住房能否修繕、道路通向哪里以及社區(qū)能否延續(xù)。軍事力量決定人們能否進入一片土地，規(guī)劃制度則影響他們能否長期生活在那里。希伯倫由此呈現(xiàn)出一種新的領(lǐng)土控制方式：無須公開宣布吞并，也不必改變邊界，只要逐步接管土地登記、城市規(guī)劃、建筑許可和行政執(zhí)法，就能重塑當?shù)貦?quán)力結(jié)構(gòu)。這種方式可以被稱為“治理型吞并”。

巴方權(quán)益遭受蠶食

1997年《希伯倫重新部署議定書》將希伯倫劃分為H1和H2兩個區(qū)域。H1區(qū)占城市大部分，由巴勒斯坦方面承擔民事和安全職責；H2區(qū)包括老城、猶太人定居點及易卜拉欣清真寺等敏感地點，由以色列維持安全控制。原有安排下，希伯倫市政當局在相關(guān)區(qū)域仍保有規(guī)劃和建設(shè)職能。

此次轉(zhuǎn)移沒有覆蓋整個希伯倫，也未正式廢除1997年的議定書，只改變了一項具體權(quán)利。正因范圍有限，它更容易被解釋為技術(shù)調(diào)整，而非領(lǐng)土政治的一部分。

但規(guī)劃權(quán)并不中性。房屋改造長期得不到許可，居民便難以改善居住條件；街區(qū)缺少道路和公共設(shè)施，人口與商業(yè)活動就會外移；規(guī)劃、土地登記和執(zhí)法若集中到控制土地的一方，城市未來也會按其政治目標重新安排。

以色列方面以歷史和宗教聯(lián)系、保護圣地、保障定居者安全等理由為這個決定辯護。但歷史聯(lián)系不等于現(xiàn)代領(lǐng)土權(quán)利，安全職責也不包含永久改變被占領(lǐng)土政治地位的權(quán)力。當安全控制進入住房、道路、土地和公共資源配置，原本臨時的軍事占領(lǐng)便可能沉淀為穩(wěn)定的治理結(jié)構(gòu)。

今年2月以來，以色列政府已推出多項涉及約旦河西岸土地登記、定居者購地和行政執(zhí)法的措施。公開吞并容易引發(fā)國際危機，行政權(quán)力逐項轉(zhuǎn)移卻很少出現(xiàn)“決定性時刻”。每一步的規(guī)模都有限，外部反應(yīng)也容易停留在單項爭議上，待這些變化連成一體，原有治理結(jié)構(gòu)可能已經(jīng)被改寫。巴勒斯坦民族權(quán)力機構(gòu)仍可保留名稱、人員和公共服務(wù)職能，只是會逐漸失去對土地、住房和城市發(fā)展的決定權(quán)。巴以1993年簽署的《奧斯陸協(xié)議》因而無須公開宣告便會迎來實質(zhì)性終結(jié)。

外部支持助長擴張

以色列現(xiàn)政府應(yīng)為自身政策負責，但這一進程能夠持續(xù)也同外部環(huán)境密切相關(guān)。美國曾公開反對正式吞并約旦河西岸，卻不愿把這種反對轉(zhuǎn)化為對以色列漸進行動的有效約束。美國在現(xiàn)行協(xié)議下承諾在2019年至2028年為以色列提供總額380億美元的軍事援助，同時繼續(xù)給予重要的外交和戰(zhàn)略支持。華盛頓沒有直接策劃希伯倫權(quán)限轉(zhuǎn)移，但美國同樣也未將約旦河西岸的土地變動、定居點擴張與行政權(quán)限滲透，納入對以援助及合作的明確約束條件之中。從結(jié)果來看，正式吞并可能招致外交沖突，逐步加強對約旦河西岸的控制卻仍處在美以關(guān)系可以承受的范圍內(nèi)。

歐洲等西方國家也多次批評猶太人定居點擴張，一些國家對參與暴力襲擊巴勒斯坦平民的猶太定居者和以色列極右翼官員實施限制措施，但相關(guān)政策尚未普遍延伸到軍售、投資、貿(mào)易和技術(shù)合作等更具影響力的領(lǐng)域。西方為烏克蘭領(lǐng)土完整投入巨大資源，面對巴勒斯坦領(lǐng)土日益破碎時卻重復(fù)克制與談判。盡管烏克蘭與巴勒斯坦不能簡單等同，但一項原則若被稱為普遍原則，其約束力就不應(yīng)取決于行為者同西方的關(guān)系。這種落差也將不斷消耗“基于規(guī)則的秩序”所需要的信譽。

國際社會必須警覺

對巴勒斯坦而言，若無法管理城市的土地，就很難形成完整的國家能力。定居點、道路和不同管轄區(qū)不斷切割約旦河西岸，未來巴勒斯坦國的領(lǐng)土將更加破碎?！皟蓢桨浮钡奈C早已不限于談判中斷，未來即使恢復(fù)談判，巴勒斯坦國家運轉(zhuǎn)的空間也正被不斷壓縮。

這一進程還會波及周邊。約旦需要面對人口流動、邊境安全和國內(nèi)輿論壓力。其他阿拉伯國家可以推進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和地區(qū)緩和，卻無法繞過巴勒斯坦問題積累的政治與社會后果。更深的風(fēng)險在于，先以力量改變現(xiàn)實、再把新現(xiàn)實作為談判起點的做法正在常態(tài)化。領(lǐng)土無須公開更名，也可以被切割成定居區(qū)、緩沖區(qū)、安全區(qū)和缺乏完整權(quán)力的自治飛地。

希伯倫的命運提醒各國：巴勒斯坦領(lǐng)土的持續(xù)切割，不能永遠被視為同自身安全無關(guān)的局部事件。政治空間在內(nèi)部分裂、外部依賴和連續(xù)的局部妥協(xié)中逐漸收縮。規(guī)劃權(quán)變更、土地登記、定居點道路和人口遷移風(fēng)險，應(yīng)被放在同一條政策鏈上觀察，而不能分別當作市政、土地或安全爭議。聯(lián)合國和各國政府也需要把既有法律立場落實到更具體的外交、貿(mào)易、投資和公共采購政策中。

希伯倫的命運也提醒世界：戰(zhàn)爭可以重畫地圖上的邊界線，規(guī)劃圖紙、土地檔案與建筑許可，也會慢慢掏空地圖原本承載的主權(quán)內(nèi)涵。當吞并被拆解為一項項行政程序，國際法若只能在結(jié)果形成之后重申原則，留下的就只會是地圖改變后的文字記錄。

（作者系蘭州交通大學(xué)外國語學(xué)院副教授，浙江外國語學(xué)院環(huán)地中海研究院研究員）