記者 杜濤

東部某工業縣財政部門負責人每月常為資金調度苦惱。盡管在外人眼中，這座縣城的GDP、工業用電量、工業增加值保持著可觀的增速，但該負責人發現，在亮眼的統計數據之下，卻依舊形不成有效的財政收入，財政收支差額持續擴大。

即便財政收入有所增長，也不意味著可用財力出現大幅提升。計算上專項債付息、體制上解、歷史欠款后，本級實際可調度的資金并不寬裕。

即使本就有限的可用財力，還時常遭遇各種偶發因素的沖擊。

最近，該負責人所在地區的某國企到主要領導面前呈報風險，以“資金斷裂”“項目停工”為由要求財政支持，主要領導出于穩定考慮，直接批示財政予以解決。在當前“鍋多蓋少”情況下，若國企再支出一部分資金，其他地方缺口就會立刻顯露出來。“國企自身造血能力不足，需財政持續輸血維持運轉，進一步削弱了財政可持續性。”該負責人說。

在沒有增量資金的情況下，上述負責人只能通過調度庫款、協調拆借或新增融資等方式應對。可問題在于，財政局局長手中掌握的金融資源是有限的，如果用于國企紓困，就意味著政府剛性支出（工資、養老金、民生保障）的可調度資金也相應減少。這種“拆東墻補西墻”的操作，本質上是將國企的經營風險轉化為政府的財政風險。

過去，城投國企給地方政府融資，現在財政也不得不給地方國企“買單”善后。

不過，在該負責人看來，目前部分工業端的增長雖然一時無法形成足夠的財政支撐，但長期來看依然為財政進一步平衡提供了空間。

該負責人認為，在現行財政管理體制下，縣市級財政缺乏政策制定自主權，面對自上而下的提標擴面要求和各類考核問責，收支壓力極大。他希望新一輪財稅體制改革能夠盡快落地，以理順當下的諸多問題：各級政府間收入分配、財力事權、地方城投國企轉型等。

一個工業縣的稅收賬本

該工業縣有數個產業集群支撐經濟發展和稅收增長。在中國各項稅收中，增值稅是最主要的稅收來源，而工業企業又是增值稅的納稅大戶，這也是各地重視大型工業項目招商的原因之一。

由于有產業支撐，這個縣的財政收入狀況表現尚可。疫情前，該縣稅收收入（分成后）約為一年40億元，稅收占一般公共預算收入比重約78%。疫情后，稅收收入逐年下行，去年已不足30億元，五年間減少約10億元，稅收收入占一般公共預算收入比重已降至60%左右。

一般情況下，稅收占比越高，意味著財政收入質量越高。

盡管稅收收入有所下降，但當地反映經濟活躍度的各項指標并未下降。該負責人發現，工業產值與用電量數據仍在增長，但由于減稅降費、部分企業“大拆小”享受稅收優惠等因素，導致地方留成稅收萎縮，疊加考核機制錯位，基層財政騰挪空間極為有限。

例如，他發現當地一些規模企業會進行分拆，即將較大企業拆分為小微企業，以享受小微企業的稅收優惠政策。

該負責人提到的拆分問題是很多地區的常見問題，特別是在工業強縣。一位稅收專家判斷，一個工業較發達的縣，因拆分可能損失稅收收入每年可能達億元左右。

近幾年，稅務部門也持續打擊拆分騙享優惠政策的企業。2026年2月，西藏拉薩、江蘇揚州、安徽銅陵、甘肅嘉峪關等地稅務部門曝光4起依法查處的通過虛列研發費用、個人賬戶收款隱匿收入、拆分收入、虛列成本等手段騙享稅費優惠偷稅案件。

2026年上半年，中國多項工業指標回暖，特別是出口經濟表現優異。但在部分地區，由于多種原因，工業的回暖并未完全形成對財政收入的支撐。

一方面是土地拖累效應仍然明顯，財政部數據顯示，2026年1—5月，國有土地使用權出讓收入8048億元，同比下降28.7%，連續多年下行。

另一方面，在部分地區，傳統的用電量等數據并不能完全反映工業真實狀況。有相關人士在調研中發現，有的地區為了維持用電量數據，讓當地經濟看起來“健康良性”，會想辦法增加某些特定產業的用電量來保持總用電量。

也有工業重鎮的相關政府人士介紹，其所在地區也出現了工業產值、用電量出現大幅增長，但來自企業端的稅收并未明顯增長的情況，反而是來自資本市場的個人所得稅出現大幅增長。

老齡化下的“三保”壓力

隨著老齡化加速，這個工業縣的“三保”支出壓力越來越大。

該地機關事業單位養老保險月度在職人員繳費約4000萬元，僅能覆蓋小部分退休人員養老金，財政每月需要額外補貼6000萬元，全年累計補貼金額超7億元，方可確保養老金足額發放。此外，該地城鄉居民基本養老保險每月也需要財政補貼4000萬元左右，全年補貼5億元左右。僅此兩項，年度財政支出已超11億元。

我國養老保險采用代際贍養模式。當前每月養老保險征繳收入不足以覆蓋當期養老金發放支出，疊加財政補貼標準逐年上調、補貼規模持續擴容，持續加重地方財政支出負擔。

編外用工成本居高不下也是壓力之一。包括輔警等歷史遺留臨時聘用人員在內的編外人員，每月支出約3000萬元，年支出接近4億元。若將這部分臨聘人員與在職公職人員的工資及五險一金合并計算，全年相關支出已突破25億元。

此外，民生保障類支出體量龐大且持續增長。據上述負責人介紹，僅低保、五保、失獨家庭及殘疾人補助等專項民生支出，每月即需1億元至1.5億元不等，全年合計達10億元。

隨著人口老齡化程度持續加深，高齡津貼等普惠民生政策的單人補貼標準雖不高，但依托龐大的老年人口基數，僅該項支出年度規模便達數千萬元。

該負責人坦言，在縣級財政持續緊平衡的態勢下，上級出臺的部分增支政策缺乏對應轉移支付配套，進一步放大基層收支壓力。以人才補貼政策為例，現行政策將技工、中專畢業生納入補貼范圍，本意是拓寬人才引進覆蓋面，但相關補貼需由縣級財政配套出資，直接加重地方負擔。此類政策制定權限集中在省、市層面，區縣并無調整優化的自主權。

他說，人才補貼并非個例，多數上級職能部門出臺的專項支出要求，均未配套專項扶持資金，持續擠壓基層財政空間、加劇財政支出壓力。

債務率兩難

2026年上半年，多地通報了地方政府或國有企業虛增收入的案例。監管層對財政收入質量的管理進一步加強。

6月23日，《國務院關于2025年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》提到，審計稅務和海關等部門稅費征管、進出口監管等情況，發現存在征收“過頭稅費”、虛增財政收入等不良傾向。

上述負責人也感受到了這一監管壓力。在其看來，虛增收入會掩蓋地方真實財政狀況，影響宏觀政策制定，應該被嚴格監管，但也要看到虛增收入背后復雜的成因，政策糾偏既要治標也要治本。

該負責人表示，所謂“虛收空轉”并非財政部門主觀意愿，虛收收入并不能帶來實際的財政資源，往往是為了避免債務率進入紅色預警、保證地方基本運轉而被迫采取的“技術手段”。

地方政府債務率是衡量地方政府債務風險的核心指標，債務率的定義為地方政府債務余額與綜合財力的比值。財政部將地方債務風險等級分為四檔：紅色（債務率≥300%）、橙色（200%≤債務率<300%）、黃色（120%≤債務率<200%）和綠色（債務率<120%）。

其中，若進入紅色區間，地方政府在經濟發展、投融資方面會受到一定限制。因此，一些地方為規避紅色預警，會通過國企循環、空轉等方式提高一般公共預算收入或政府性基金預算收入，以做大分母。

上述負責人說，由于這一指標影響巨大，債務率考核指標往往成為上級部門關注的重點。“省壓市”“市壓縣”，在年度收入預計執行中，即使收入降低5%，都難以被上級部門接受。上級部門不調整考核數據，基層就陷入“不虛收挨板子、虛收也挨板子”的兩難情況。

因此，在該負責人看來，虛增收入的癥結在于上級考核指揮棒（債務率、收入正增長硬性要求、隱性債務問責）與縣域真實財政能力嚴重脫節，且指標制定部門缺乏糾偏意愿。

在目前強監管的背景下，地方也面臨著收入和債務率的兩難。若擠掉財政收入中的水分，真實債務率可能觸發紅色預警，其結果是：當地主要領導不能被提拔，地方政府債券額度大幅減少，銀行授信也會收緊。若繼續虛增收入，保住負債率指標，則有可能面臨監管部門的問責追責。

一位長期研究債務率問題的政府投融資人士認為，當前地方政府債務風險演化呈現出“分子膨脹”與“分母脫水”的特征。“分子膨脹”指沉重的債務還本付息壓力擠占大量本應用于民生保障和產業扶持的財政資金，不僅拖累公共服務供給，更抑制實體經濟活力，導致稅基萎縮、財政收入增長乏力。財力不足之下，為維持運轉和避免違約，地方不得不繼續舉債“借新還舊”，導致債務余額（分子）持續膨脹，進一步加劇償債壓力。

“分母脫水”指隨著監管趨嚴，以往依靠“空轉”和虛收等方式虛增的財政收入（即債務率的分母）正在被強制擠干水分。“分母脫水”使統計口徑回歸真實，但也會導致債務率計算公式中的分母縮小，從而推高了債務率。

該研究者說，在這種壓力下，一旦某地債務率突破紅色預警線，常規融資渠道就將被切斷。為應對到期債務，地方政府可能被迫轉向非標、高息等“飲鴆止渴”式的融資方式，這將進一步吞噬有限的財政資金，形成“融資越貴—財政越緊—風險越高”的死結。

經濟觀察報在采訪中發現，部分地方政府為做大分母，會借入高息過橋資金進行土地拍賣，以擴大政府性基金收入。

該研究者建議，在當前階段，債務風險的監測重心應當適度從“債務率”向“付息壓力”傾斜。具體而言，應重點關注付息規模占一般公共預算收入的比重，以此作為判斷地方財政是否可持續的先行指標。

另一方面，對債務率的考核也應從單一靜態指標向多元化、動態化評價體系轉變。

在動態化方面，該研究者建議引入“動態調整機制”。現行“紅橙黃綠”四檔預警線自設立以來始終保持剛性，未能充分考慮經濟周期與發展階段的差異。他建議根據宏觀經濟發展階段、區域功能定位及復蘇進程，對債務率警戒線進行動態調整，避免“一刀切”導致的誤判和不必要的行政干預。

在多元化方面，該研究者建議重新定義債務率“分子”與“分母”的含義。目前的算法存在一定的“不對稱性”，分子端（債務余額）在實際監管中，往往涵蓋了廣義債務，既包括法定政府債務，也涵蓋了城投平臺的有息債務（隱性債務）；分母端（綜合財力）卻仍局限于一般公共預算、政府性基金預算等傳統范疇，未能涵蓋地方國有資本的經營收益。這種“寬分子、窄分母”的算法，在一定程度上高估了我國的債務風險水平。

上述研究者建議在分母中納入能夠反映地方真實償債能力的要素：一是國有資本經營預算收入，體現地方國有資產（股權、資產處置等）變現和分紅的能力；二是城投平臺等經營性主體的經營性現金流，反映其市場化“造血”能力，而非簡單將其視為政府債務負擔。

該研究者認為，通過上述調整，可以讓債務率指標更真實地反映地方政府的綜合承債能力與資產支撐水平，從而制定出更符合實際情況的財政政策，避免因指標失真而導致過度緊縮或誤判風險。