5年前，河南南陽(yáng)某房地產(chǎn)公司提起訴訟，要求南陽(yáng)市政府及南陽(yáng)市自規(guī)局支付公司墊付的征地補(bǔ)償款1657.5萬(wàn)余元、青苗補(bǔ)償費(fèi)24.7萬(wàn)余元和占用資金成本。隨后，一審判決駁回公司的訴訟請(qǐng)求，二審駁回公司上訴，維持原判。

7月22日，紅星新聞?dòng)浾邚闹袊?guó)裁判文書網(wǎng)獲悉，該公司申請(qǐng)?jiān)賹徍螅衲?月30日，最高人民法院作出判決：撤銷一審和二審判決，南陽(yáng)市政府、南陽(yáng)市自規(guī)局向公司支付841萬(wàn)余元。

市政府相關(guān)會(huì)議紀(jì)要

曾載明給予優(yōu)惠補(bǔ)償

一、二審法院查明，2006年6月，南陽(yáng)某房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司與原南陽(yáng)市國(guó)土資源局簽訂國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同，約定出讓國(guó)有土地使用權(quán)136.8畝，出讓價(jià)款8600萬(wàn)元。該公司準(zhǔn)備在案涉土地施工時(shí)被征地群眾阻攔，遂起訴請(qǐng)求撤銷南陽(yáng)市政府作出的劃撥國(guó)有土地使用權(quán)相關(guān)批復(fù)、確認(rèn)原南陽(yáng)市國(guó)土資源局土地掛牌出讓結(jié)果公告違法，并要求賠償損失。河南省高院作出判決，撤銷南陽(yáng)市政府相關(guān)批復(fù)，確認(rèn)原南陽(yáng)市國(guó)土資源局掛牌出讓結(jié)果公告違法，并駁回賠償請(qǐng)求。

該公司不服判決，申請(qǐng)?jiān)賹彙?010年7月22日，南陽(yáng)市政府作出會(huì)議紀(jì)要，主要內(nèi)容為：原則同意國(guó)土局意見(jiàn)，將緊靠ＴＧ2006-02號(hào)地塊、臨河的約40畝土地按規(guī)劃用途作為綠化帶，征用后協(xié)議出讓給該公司統(tǒng)一規(guī)劃使用；同意公司就ＴＧ2006-02號(hào)地塊補(bǔ)償問(wèn)題與被征地群眾達(dá)成的協(xié)議，由公司在原補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上增加補(bǔ)償，被征地群眾撤銷在省高院的上訴；對(duì)公司額外增加補(bǔ)償費(fèi)用和造成的經(jīng)濟(jì)損失，由市政府有關(guān)部門在容積率、配套費(fèi)等政策上給予優(yōu)惠、補(bǔ)償。

2012年4月20日，該公司作為甲方，與作為乙方的被征地群眾所在村民小組、村委會(huì)簽訂調(diào)解協(xié)議書，主要內(nèi)容為：甲方同意就乙方190.522畝河下地，在南陽(yáng)市土地儲(chǔ)備中心已給予乙方原征地補(bǔ)償安置每畝6.3萬(wàn)元的基礎(chǔ)上，甲方自愿另外給予乙方每畝增加補(bǔ)助費(fèi)8.7萬(wàn)元。南陽(yáng)市政府在該調(diào)解協(xié)議書首頁(yè)右上角加蓋印章。河南省高院作出行政裁定，對(duì)該調(diào)解協(xié)議予以確認(rèn)，并裁定準(zhǔn)許公司撤回再審申請(qǐng)。

2016年10月8日，原南陽(yáng)市國(guó)土資源局向南陽(yáng)市政府請(qǐng)示，主要內(nèi)容為：作為征地補(bǔ)償安置費(fèi)，建議同意南陽(yáng)某房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司增加支付的征地補(bǔ)償安置費(fèi)1658萬(wàn)元、青苗補(bǔ)償費(fèi)24.7萬(wàn)余元和圍墻施工費(fèi)納入征地成本予以退還或政策優(yōu)惠予以補(bǔ)償；具體費(fèi)用應(yīng)以有效票據(jù)及市財(cái)政核算為準(zhǔn)。

一審駁回公司訴訟請(qǐng)求

二審維持原判

一審?fù)徶校摴菊J(rèn)可案涉土地開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目已經(jīng)完成。南陽(yáng)市政府及南陽(yáng)市自規(guī)局均辯稱，公司要求支付占用資金成本的訴訟請(qǐng)求沒(méi)有法律依據(jù)和事實(shí)依據(jù)，要求南陽(yáng)市政府、南陽(yáng)市自規(guī)局支付墊付的征地補(bǔ)償款、青苗補(bǔ)償費(fèi)的訴訟請(qǐng)求沒(méi)有法定依據(jù)和約定依據(jù)。

一審法院認(rèn)為，南陽(yáng)某房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司自愿與被征地群眾達(dá)成案涉調(diào)解協(xié)議，該協(xié)議對(duì)協(xié)議各方具有約束力。南陽(yáng)市政府雖在調(diào)解協(xié)議首頁(yè)加蓋印章，但該協(xié)議對(duì)南陽(yáng)市政府并未設(shè)定權(quán)利義務(wù)。公司自愿另外給予被征地群眾增加支付的征地補(bǔ)償安置費(fèi)，是履行案涉調(diào)解協(xié)議約定的義務(wù)，也是為盡快拿到案涉土地進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)。案涉土地使用權(quán)已辦理在公司名下，公司也已開(kāi)發(fā)完成建設(shè)項(xiàng)目。公司稱系接受南陽(yáng)市政府的委托向被征地群眾支付征地補(bǔ)償款、青苗補(bǔ)助費(fèi)缺乏證據(jù)支持。

據(jù)此，2020年10月，一審法院作出一審判決，駁回該公司的訴訟請(qǐng)求。

因不服一審判決，該公司提起上訴。

二審法院認(rèn)為，南陽(yáng)市政府雖然在案涉調(diào)解協(xié)議加蓋印章，但該協(xié)議并未對(duì)南陽(yáng)市政府設(shè)定相關(guān)責(zé)任義務(wù)，亦不能視為公司的簽約行為是接受南陽(yáng)市政府的委托所為。公司主張其系替南陽(yáng)市政府墊付的征地補(bǔ)償款等相關(guān)款項(xiàng)沒(méi)有事實(shí)依據(jù)。相關(guān)會(huì)議紀(jì)要等對(duì)公司額外增加的補(bǔ)償費(fèi)用和造成的經(jīng)濟(jì)損失的處理意見(jiàn)，系政府通過(guò)政策性優(yōu)惠就公司所產(chǎn)生的費(fèi)用給予補(bǔ)償，并不對(duì)公司構(gòu)成返還款項(xiàng)的許諾。故該公司請(qǐng)求返還款項(xiàng)無(wú)事實(shí)和法律依據(jù)。

據(jù)此，2020年12月，二審法院判決，駁回公司上訴，維持原判。

最高法改判：

市政府及自規(guī)局向公司支付841萬(wàn)

該公司申請(qǐng)?jiān)賹徍螅罡呷嗣穹ㄔ簩彶檎J(rèn)為，該案爭(zhēng)議焦點(diǎn)包括：案涉征地補(bǔ)償款的法定支付主體問(wèn)題、南陽(yáng)市政府相關(guān)會(huì)議紀(jì)要對(duì)公司“優(yōu)惠、補(bǔ)償”行政允諾是否實(shí)現(xiàn)問(wèn)題、“優(yōu)惠、補(bǔ)償”行政允諾未實(shí)現(xiàn)后的責(zé)任分擔(dān)問(wèn)題。

最高人民法院認(rèn)為，南陽(yáng)某房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司并不負(fù)有法律規(guī)定或合同約定的支付額外增加的“征地補(bǔ)償安置費(fèi)1657.5萬(wàn)余元、青苗補(bǔ)償費(fèi)24.7萬(wàn)余元”的義務(wù)，其法定支付主體為南陽(yáng)市政府。

首先，公司通過(guò)公開(kāi)“招拍掛”方式取得案涉國(guó)有土地使用權(quán)，義務(wù)一般僅限于按照國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同支付土地出讓金。除另有約定外，公司并不具有另行向被征地農(nóng)民或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織額外支付案涉補(bǔ)償費(fèi)用的義務(wù)。依據(jù)土地管理法相關(guān)規(guī)定，支付征地補(bǔ)償安置費(fèi)用、青苗補(bǔ)償費(fèi)用等均系征收土地的縣級(jí)以上地方人民政府的法定義務(wù)。公司之所以支付案涉補(bǔ)償費(fèi)用，主要是因?yàn)樵谙鹊哪详?yáng)市政府相關(guān)會(huì)議紀(jì)要已允諾“對(duì)公司額外增加的補(bǔ)償費(fèi)用和造成的經(jīng)濟(jì)損失，由市政府有關(guān)部門在容積率、配套費(fèi)等政策上給予優(yōu)惠、補(bǔ)償”。為執(zhí)行會(huì)議紀(jì)要，在河南省高院主持下，公司才與被征地群眾所在村民小組、村委會(huì)簽訂案涉調(diào)解協(xié)議。

其次，南陽(yáng)市政府雖未在案涉調(diào)解協(xié)議簽約人處加蓋印章，但其在案涉調(diào)解協(xié)議首頁(yè)加蓋印章，已說(shuō)明公司支付案涉補(bǔ)償費(fèi)用是南陽(yáng)市政府知情并同意的，加蓋印章的行為視為南陽(yáng)市政府對(duì)該調(diào)解協(xié)議的認(rèn)可。

最后，南陽(yáng)市政府會(huì)議紀(jì)要相關(guān)行政允諾，已充分說(shuō)明其認(rèn)可支付案涉補(bǔ)償費(fèi)用系政府義務(wù)而非公司義務(wù)，以及南陽(yáng)市政府已允諾“公司額外增加補(bǔ)償費(fèi)用和造成的經(jīng)濟(jì)損失”，要通過(guò)“在容積率、配套費(fèi)等政策上給予優(yōu)惠、補(bǔ)償”的方式解決。

關(guān)于南陽(yáng)市政府相關(guān)會(huì)議紀(jì)要對(duì)公司“優(yōu)惠、補(bǔ)償”行政允諾是否實(shí)現(xiàn)問(wèn)題，法院認(rèn)為，根據(jù)會(huì)議紀(jì)要，南陽(yáng)市政府要另行協(xié)議出讓40畝土地及對(duì)公司案涉損失給予容積率、配套費(fèi)等優(yōu)惠、補(bǔ)償，但南陽(yáng)市政府及其職能部門未能全部履行會(huì)議紀(jì)要所作的行政允諾。一方面，因會(huì)議紀(jì)要有關(guān)以協(xié)議方式出讓40畝土地內(nèi)容不符合法律規(guī)定，公司最終系通過(guò)公開(kāi)出讓方式取得40畝土地；南陽(yáng)市政府雖在結(jié)果上履行了出讓40畝土地的承諾，但土地取得方式并不符合會(huì)議紀(jì)要要求。另一方面，南陽(yáng)市政府未完全履行給予容積率、配套費(fèi)等優(yōu)惠、補(bǔ)償?shù)男姓手Z。

最高人民法院認(rèn)為，案涉損失客觀存在且已無(wú)法通過(guò)會(huì)議紀(jì)要提出的通過(guò)“在容積率、配套費(fèi)等政策上給予優(yōu)惠、補(bǔ)償”的方式解決，只能通過(guò)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)姆绞浇鉀Q。其中，在“協(xié)議出讓”未實(shí)現(xiàn)的責(zé)任分擔(dān)上，會(huì)議紀(jì)要有關(guān)“協(xié)議出讓”內(nèi)容不符合法律規(guī)定，雙方均應(yīng)承擔(dān)過(guò)錯(cuò)責(zé)任，但南陽(yáng)市政府為公司最終獲得該40畝土地提供一定的政策便利，可認(rèn)定公司的損失獲得了部分彌補(bǔ)。在容積率問(wèn)題的責(zé)任分擔(dān)上，南陽(yáng)市政府及南陽(yáng)市自規(guī)局均予以配合，該允諾未實(shí)現(xiàn)的主要責(zé)任在公司。在配套費(fèi)問(wèn)題的責(zé)任分擔(dān)上，南陽(yáng)市政府雖在會(huì)議紀(jì)要上載明了就配套費(fèi)給予優(yōu)惠、補(bǔ)償，但沒(méi)有進(jìn)一步說(shuō)明具體內(nèi)容，也無(wú)相應(yīng)落實(shí)兌現(xiàn)方案，故該問(wèn)題責(zé)任主要在南陽(yáng)市政府及南陽(yáng)市自規(guī)局一方。

據(jù)此，今年5月30日，最高人民法院作出判決，撤銷一審、二審的相關(guān)行政判決，南陽(yáng)市政府、南陽(yáng)市自規(guī)局向南陽(yáng)某房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司支付841萬(wàn)余元。