黑惡勢力是如何侵入

農村基層政權的？

——對湘南40個“失控村”的調查

文 / 于建嶸

作者簡介：于建嶸，法學博士，中國社會科學院農村發展研究所教授、社會問題研究中心主任，著名農村問題專家，著有《岳村政治》《抗爭性政治》等。

黑惡勢力對農村基層政權的侵入，是有關農村穩定和社會發展的重大問題。由于這一現象的客觀存在，還且呈發展趨勢，已引起了各級黨政的高度重視。許多地方黨政在這次打黑除惡的專項斗爭中，運用專政機器進行了集中打擊和整治，取得了顯著效果。但由于對黑惡勢力為什么能和如何侵入到農村基層政權這些問題，尚缺乏必要的認識和研究，所以這些整治措施有許多只治標而沒有治本，缺乏長期有效的根本性的整治方案。

本文是在對湘南某市40個因黑惡勢力侵入造成的“失控村”進行調查的基礎上 ，試圖從方式和手段的角度來解答，黑惡勢力是如何侵入農村基層政權這一問題。

一、鄉鎮領導的“引狼入室”

鄉鎮領導容忍甚至縱使黑惡勢力利用“合法的政權”， 是目前黑惡勢力侵入農村政治領域最顯著的特征之一。

我們在調查中發現，黑惡勢力之所以能控制村級基層政權，無不與作為國家行政權力體制最基層的鄉鎮黨政存在某些關聯。有些是由于鄉鎮黨政治理不當和打擊不力，導致轄區內黑惡勢力猖獗，而這些黑惡勢力達到一定的規模時，就自然而然地將黑手伸向了村級政權組織，而鄉鎮黨政則采取容忍的態度；有些則是鄉鎮黨政領導有意識地扶持或縱使黑惡勢力控制村級政權，他們不僅為黑惡勢力控制村級政權提供各種的途徑，有時甚至還親自為這些黑惡勢力張目，使其行為“合法”化。究其原因，主要有三個方面：其一，是“以黑治黑”或“以毒攻毒”，企圖用黑惡勢力來整治已經混亂的社會治安。在一些地方，特別是縣市交界地，有些鄉鎮黨政面對已經存在的黑惡勢力，不是主動地依法進行整治，而企圖采取扶持其中的一些黑惡勢力來對付另一些黑惡勢力。比如某鎮屬于縣與縣的結合部，歷來比較亂，這個鎮領導就啟用了三個在當地有黑惡勢力背景的人分別當任該地的三個村的黨支部書記或村主任。這些人掌握了村級政權后，更加有持無恐，購置槍支，組織當地的黑惡勢力與外縣的黑惡勢力進行多次械斗。其中某村的村主任陽某在村委會之外還成立了以其為首的非法組織“村理事會”，直接組織社會黑惡勢力進行各種違法犯罪活動。某村村支書兼村主任的楊某更是當地黑社會的老大，在他控制下，利用村委會的名義，強迫村民出錢，非法購置槍支、制造了土炮等進攻性武器，將村政權組織變成了楊某及黑惡勢力的根據地。其二，是“以黑治良”，有些鄉鎮黨政在利益的驅動下，為了從農民那里收取稅費，就企圖借助外力來實現自己的利益。有些鄉鎮領導因這些年來農民的稅費難以征收，就采用“惡人治村”的策略，將那些素有劣跡的村霸扶持到村級政權中，并作為這些黑惡勢力的“保護傘”。比如，某鎮領導為了征收農民欠交的稅費，就啟用了當地“狠人”尹某做村支書，此人素有劣跡，是當地有名的惡霸，做事十分兇狠，對村民動不動就是打罵，鎮領導不僅不對他進行懲治，反而大力扶持利用他來對付村民。由于他能采取非法手段強迫農民交納各種不合理的稅費，就多次被鎮里評為優秀黨支部書記，而對村民的各種控訴不僅置之不理，而且還將這些告狀村民視為刁民予以打擊。鄉鎮領導扶持這些黑惡勢力的主要方式就是直接任命當地有名的黑惡勢力代表人物為農村黨支部書記，成為村級政權“三主干”的一把手。湘南某市這次集中整治的40個失控村中，就有10多名村支書因此而被依法查處。其三是這些鄉鎮干部腐敗變質，與黑惡勢力同流合污。這些地方黑惡勢力之所以如此猖獗，在很大程度上取決于那些腐敗的鄉鎮干部的玩忽職守、收受賄賂、不負責任、與黑惡勢力互相利用，狼狽為奸。黑惡勢力一般采用兩手來對付鄉鎮干部，即對“識時務”和“合作”的給好處，這些好處不僅是給個人送禮行賄，還有以完成上交提留等為條件，而一些鄉鎮干部在得到這些“好處”后，就會為這些黑惡勢力張目、撐腰。而對那些“不識時務”和“不合作”鄉鎮干部，就會來所謂的“軟硬兼施”，在給經濟好處的同時，常常以鄉鎮干部本人或子女的人身安全來恐嚇某些鄉鎮干部。那些立場不穩、黨性不強的鄉鎮干部，往往在這種威逼利誘下，向黑惡勢力低頭，充當它們的保護傘和黑后臺。

對于鄉鎮領導因腐敗而與黑惡勢力同流合污的非法性和危害，一般較容易認識。而對于所謂“以黑治黑”和“以黑治良”這類引狼入室的做法，還有許多鄉鎮領導并沒有意識到其社會危害性。甚至有些鄉鎮領導還對政法部門打擊這些黑惡勢力有抵觸情緒。他們認為，如果將這些得力的“干部”處理了，將來就沒有人來治理鄉村社會了，國家和地方政府的稅費就有可能因此而受到損失。之所以產生這種狀況，主要是近些年來，隨著鄉鎮財政體制的改革，鄉鎮黨政已作為相對獨立的利益主體而存在，鄉鎮政府的利益與村民利益存在一定的對抗性，而一些鄉鎮領導為了從農民手中收取更多的稅費，企圖利用黑惡勢力來進一步強化其在與村民利益爭奪的強勢地位 。而事實上，任用惡人治村，雖有短暫茍安，但其危害程度卻是不可估量，無疑于飲鴆止渴，遺害無窮。它不僅阻礙了黨的農村政策的貫徹落實，而且助長了宗族派性勢力和歪風邪氣的滋生蔓延，消弱了農村基層組織的戰斗力，損害黨和政府的形象，破壞了黨群關系、干群關系 。

二、宗派控制的“民主選舉”

黑惡勢力通過村委會的“民主選舉”控制農村基層政權，是目前黑惡勢力侵入農村政治領域的另一個特征。

在湘南某市這次集中整治的40個黑惡勢力控制的村中，有近20名村主任因涉黑而被法查處。這些村主任都是在實行第四次村委會選舉中，通過“民主選舉”而竊取權力的。從形式上來說，他們控制村級政權有著一定的“合法性”，即是按照《村民委員會組織法》通過選舉而進入村委會的。社會上的黑惡勢力之所以能通過“民主選舉”的方式而“合法”地竊取村級基層政權，原因是多方面的，其中主要有：其一，是這些地方的選舉并不是真正“民主”的，而是由鄉鎮領導“主導”或黑惡勢力控制的，選舉的結果不能體現多數人的意志。如某村康某，利用村委會選舉之際，通過給鎮干部送禮和動用黑惡勢力來控制村委會選舉，竊取了村主任一職。他掌握村委會權力后，就為非作歹，將村委會的財力和人力用于其黑幫的發展上，最終被依法判處有期徒刑一年半。其二，選舉雖然實現了“形式”上的民主，但由于家族勢力等因素的影響，這種“民主”體現的“多數人”的意志，并不能形成正常的社區性力量。這樣一來，一旦家族勢力與黑惡勢力結合在一起，這種“形式”上的“民主”就會成為黑惡勢力控制農村基層政權的“合法”武器。某村李氏宗族利用宗族勢力控制了村委會的選舉，并“成功”地將本族的利益代表者李某“民主”地選為了村委會主任。李某在控制村委會后，利用合法的身份，以社會聯防為名非法購買了火藥槍20多支，以加強本族的“打擊力”， 對不聽話的外族村民動輒以暴力相加，對峙械斗，將基層政權變成了與家族勢力結合在一起的犯罪組織。

通過“民主”的方式來使社區內的“黑惡勢力”合法化、政權化，這是目前農村基層政權建設必需注意的問題。因為，在農村社區內，家族勢力的客觀存在，會使“大多數人”的意志并不一定體現社區正確的發展方向。許多大的家族，就是利用這種“多數人”的意志來“合法”地侵犯少數人的合法權益 。因此，在目前的農村民主政治的建設中，不僅要堅持少數服從多數的政治原則，而且還要建立保護少數人的合法權益的機制。這一點，對于生活在一定社區的村民來說，特別重要。因為這些屬于少數的村民，并沒有退出這一社區的可能性。當然，這些現象的出現，并不能否定村民自治和村委會選舉的意義。但社會上的一些黑惡勢力利用“民主選舉”而合法地控制鄉村社會的現象是值得我們正視的，因為這種由宗派勢力控制的“民主選舉”對社會的危害性十分巨大。特別是，由于其有著“合法”的形式，而國家有關法律規定的村民自治體制是將鄉鎮政府與村委會的關系界定為指導關系，這就使代表國家權力的鄉鎮政權不能直接干預這些“民選”干部的行為，無法對他們采取有力的管制措施。而這些所謂“民選”村官，正是利用與鄉鎮的這種“非領導”關系，來對抗國家的法律和政策在農村的實行。

三、經濟能人的“利益誘惑”

通過經濟上的誘惑來達到對農村基層政權組織的控制，是目前黑惡勢力侵入農村政治領域的一個重要手段。

農村改革開放后，在讓一部分人先富起來的決策引導下，有許多農民通過自己的勤勞和努力而致富。這也從很大的程度上改變了我國農村長期以來形成的社會行為評價體系及由此決定的權威結構?！柏敻弧毙惶岬搅饲八从械牡匚?。于是大批的“經濟能人”因擁有了金錢的支配權而在鄉村社會的影響力也越來越變得突出。大多數的“經濟能人”利用這種影響力在為自己獲得更多的財富同時，也在一定程度上能帶領群眾發家致富或為社區的事務盡力。但也有少數的“經濟能人”則由于“財富”的增加而成就了其政治野心，他們以改革開放為口號，以發展經濟為借口，通過經濟上的誘惑，來實現對村級政權的控制，以獲取更大的利益。如湘南某鎮企業辦主任吳某，是當地有名的“經濟能人”。由于其有一定的經營管理能力，不僅深受鎮黨政領導的心愛，還得到了一些村級領導的擁護。此人以利益為引誘，通過手下的一大批打手和馬仔，以黑社會的方法為鎮某些領導或村干部“了難”，騙取信任，最后發展直接控制鎮政村務，成為了當地的一大禍害，最后被勞動教養2年。我們在調查中發現，黑惡勢力以“經濟能人”的面目控制農村基層政權，主要發生在一些城鄉結合部。由于這些地方處在城鎮化進程中，農村的土地資源往往可以變成實實在在的金錢。而為了控制這些經濟資源，那些通過各種非法手段完成了所謂的“原始資本”積累的“經濟能人”，就會以發展本地經濟為名，以“投資”或“捐贈”等手段來誘惑一些鄉鎮領導和群眾，他們中的有些人通過“入黨”而進入農村基層政權。他們在控制農村基層政權后，會充分利用合法政權的政治資源，并通過金錢開路等手段，來保護和發展其黑惡勢力，成為了一些有政治身份和經濟實力的“大老板”、“社會名流”和黑社會的“大哥大”等多料角色。

這些“經濟能人”控制鄉政村務的主要方式有：一是直接出面，爭奪鄉村控制權。有些“經濟能人”在鄉村換屆選舉時，以金錢為誘餌，大搞非法活動，直接出面“競選”村委會干部。由于擁有金錢支配權，并以“致富帶頭人”的身份出現，容易得到鄉鎮干部的支持，也容易在群眾中獲得認可。因此，為他們掌握鄉村政權提供了“合法”的外衣，有的還被宣傳成改革開放的典型。二是控制村里重大事項的決策權，這些“經濟能人”侵入農村基層政權的主要手法是通過腐蝕鄉鎮領導和村級干部，或者架空村級政權，成為“影子”政權。或者利用黑惡勢力脅迫村級干部，有些村級領導為了獲取私利，或者為了自保平安，而放棄了對村務的領導。這樣他們實際上控制了村級政權，村中的大少事情都必須經他們表態才可以算數，合法選舉的村干部就只能是他們的代言人。三是撫植黑勢力掌握鄉村權力。有些“經濟能人”自己并不出面，而是把一些本來就是社會黑惡勢力中的人物“舉薦”進鄉村領導崗位。再通過控制這些擔任了鄉村領導的“打手”或“馬仔”來行使各種“權力”，“合法”地欺壓群眾，為他們的利益服務。

黑惡勢力以“經濟能人”的面目來實現對村級政權的控制，具有很大的欺騙性。但無論這些人以什么樣的時髦外衣打扮自己，他們也許在某的時期或階段能促使地方經濟的一定發展，但其反社會的破壞性都是客觀存在的。如果任其惡性發展，也就必將成為社會上的一大毒害，到時不僅會給農村社會政治造成危害，還會從根本上破壞農村經濟的發展。

四、政治精英的“紅黑蛻變”

鄉村干部由農村政治精英向黑惡勢力蛻變，也是目前黑惡勢力侵入農村政治領域的形因之一。

在湘南某市這次被整治的村霸中，有許多曾經是當地的政治精英，他們在成為黑惡勢力之前，是當地的村支書或村主任，有的還是人大代表或政協委員，曾經為農村的經濟和社會發展做過一定的貢獻，也獲得過各種榮譽。但在各種原因下，他們逐漸由“紅”向“黑”蛻變，由農村政治精英變成了村霸或黑惡勢力的組織者、保護人。某村支部書記陸某，擔任村組干部多年，也為當地的經濟和社會發展起到過許多積極作用，因此而成為了市政協委員，成為了當地有名的政治精英。但隨著地位的上升，他逐漸將全村視為自己私有的領地，將村支部和村委會當成了自家的衙門，容不得了任何反面意見。而為了對付那些不聽話的村民他就開始聚集社會惡勢力為己所用，最后成為了黑社會團伙的保護人而被依法查處。某村村主任、鎮人大代表陳某，不僅保護黑社會勢力來欺壓群眾，并發展到自己組織黑社會團伙，蛻變了黑社會的“大哥大”。而某村村支書、縣人大代表羅某，則直接利用黑社會勢力進行涉嫌敲詐勒索，而被刑事拘留。從已掌握的情況來看，這些從政治明星轉為黑社會團伙的保護人及其參與者的比例要大于前三種情況。

這些由農村政治精英向地方黑惡勢力轉化的原因是多方面的。其中主要有，一是腐化變質，以黑惡手段獲利。在社會轉型期，由于經濟利益主導行為價值觀得到普遍倡導，使得有些農村干部開始找不到自己的位置。由于村組干部的“合法權力”控制的經濟資源有限，權力尋租難以滿足他們的私欲。為了更好地獲利，他們就采用一些非法手段來達到目的。這樣，就在他們身邊形成了一股黑惡勢力，并逐漸將村級政權變成他們從事非法活動的掩蔽所。這些掌握了村級政權的政治精英們，就利用自己手中的權力，充當地方黑惡勢力的保護傘。他們相互勾結、狼狽為奸，或有甚者，亦官亦黑，一身二任。二是錯誤地選擇治理農村的方法。這些地方政治精英，面對日益緊張的黨群關系，還不習慣用社區民主的辦法來治理鄉村，只看到了強權的一時之效。他們認為，支持和保護黑社會團伙對于治村是有好處的。因為這樣村民就會怕自己，許多通過按正常合法途徑辦不了的事，只要通過黑社會團伙出面，就容易多了。而事實卻是，他們就從開始利用黑惡勢力發展成為了掌握合法政權的黑老大。三是對村級干部缺乏必要的監督和評價制度。村級政權具有很強的地方性和非行政性。鄉鎮領導對于村級干部的管理表面上強性的，而實際上卻是軟性的。這在于村級干部的本土性使他們更容易獲得家族勢力或鄉土社會勢力的控制。而村級政權的非行政性則使鄉鎮領導一般很難改變村級干部的本土性特色。這樣，鄉鎮干部在監督和評價村級干部時就往往以是否完成國家和鄉鎮的上交提留及計劃生育任務。這樣勢必對那些本地性的政治精英產生很大的依賴。因此，當這些政治精英發生蛻變時就不能得到及時有效的制約。

結束語：基層政權建設任重而道遠

美國著名政治學家杜贊奇在研究民國期間中國鄉村政治狀況時發現，隨著地方鄉紳從傳統的鄉村自治中退出，農村政治領域出現了真空，地方惡勢力就進入到了村級政治之中。這些由地頭蛇、惡霸、行霸、地痞、無懶等為非作歹之徒、串通、依靠、仰仗一些被拉攏、腐蝕和腐化變質的地方官員、頭面人物，橫行鄉里，欺壓良善的兇惡勢力的客觀存在，標志著國家政權處于一種事實上的衰退狀況。事實上，我國改革開放以來，社會處于劇烈變革之中，雖然沒有出現政治真空，但在新舊體制交替和社會轉型中，鄉村社會的控制體系也出現了一些漏洞，管理不夠嚴密，一些地方基層組織有的癱瘓，有的不夠健全，這就給黑惡勢力的產生提供了有利條件。盡管，我國許多學者以各級政府不需要借助外力來實現其政治意圖來作為黑社會在中國難以形成的證據。但從農村基層政權發生的情況來看，“任何低估黑社會勢力在政治上的滲透力都是非常危險的” 。因為，黑惡勢力對農村基層政權的侵入，更多的是對國家政權體制進行的制度性侵害。這種侵害的社會危害十分巨大。所以，在這種意義上，我們說，農村基層政權的制度性建設的確還任重而道遠。

[本文原載于2009年《理論參考》]

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