文丨西部君

繼軌道交通審批門檻持續(xù)收緊后，城際鐵路也迎來了“緊箍咒”。

日前，國家發(fā)改委印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)城際鐵路健康可持續(xù)發(fā)展的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）。

這是國家首次針對(duì)城際鐵路出臺(tái)文件，旨在進(jìn)一步加強(qiáng)政策引導(dǎo)和支持，推動(dòng)城際鐵路實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量、更可持續(xù)的發(fā)展。

注意關(guān)鍵詞：更可持續(xù)。

從過去缺乏專門規(guī)范，到如今出臺(tái)明文規(guī)定，意味著城際鐵路建設(shè)將進(jìn)一步規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化。

說得更通俗些，也就是修建門檻更高了，不是想建就能建了。

同時(shí)，《意見》明確強(qiáng)調(diào)，嚴(yán)禁以城際鐵路名義變相建設(shè)高速鐵路、城市軌道交通項(xiàng)目。

這也預(yù)示著，一些城市希望借助城際鐵路曲線實(shí)現(xiàn)“地鐵夢(mèng)”的捷徑，也將更難走通。

這一變化，影響究竟有多大？哪些城市的“地鐵夢(mèng)”，更難圓了？

01

何謂城際鐵路？此次《意見》給出了明確定義：

城際鐵路是城市群節(jié)點(diǎn)城市間的骨干旅客運(yùn)輸方式，重點(diǎn)滿足1至2小時(shí)通勤、休閑、商務(wù)等中短途旅客出行需求，從功能上區(qū)別于長(zhǎng)大鐵路干線和城市內(nèi)部交通。

簡(jiǎn)單來說，它是連接城市群內(nèi)部節(jié)點(diǎn)城市之間的鐵路，介于國家干線鐵路與城市內(nèi)部軌道交通之間。

同時(shí)，城際鐵路也還有別于市域（郊）鐵路。前者主要是城市群內(nèi)部城市之間的連接，后者則聚焦于都市圈或市域范圍內(nèi)的通勤服務(wù)。

也正因?yàn)樗^去的定義相對(duì)“模糊”，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不夠明確，一段時(shí)間內(nèi)，不少地方將城際鐵路視為間接實(shí)現(xiàn)“地鐵夢(mèng)”的現(xiàn)實(shí)途徑。

如2021年開通的南京地鐵S6號(hào)線（寧句線），工程名實(shí)際就是“南京至句容城際軌道交通工程”。它就讓鎮(zhèn)江成功跨入“地鐵城市”行列。

長(zhǎng)三角地區(qū)軌道交通規(guī)劃圖

去年底通過驗(yàn)收的寧馬城際鐵路，通車后從馬鞍山市湖北路站到南京市西善橋站，快車僅需20分鐘左右，也將使馬鞍山成功接入南京軌道交通網(wǎng)。

此外，杭海城際（杭州—嘉興海寧），鄭開城際（鄭州—開封）、長(zhǎng)株潭城際等都屬于此類。

過去幾年，在“軌道上的城市群”建設(shè)的推動(dòng)下，城際鐵路建設(shè)明顯提速。

數(shù)據(jù)顯示，僅京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳大灣區(qū)、成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈“四大城市群”城際鐵路骨干網(wǎng)絡(luò)總里程，就接近1800公里。

同時(shí)，隨著地鐵建設(shè)門檻持續(xù)提高，更多城市也將“圓夢(mèng)”重心轉(zhuǎn)向城際鐵路。

因此，在這一現(xiàn)實(shí)背景下，城際鐵路建設(shè)進(jìn)一步提升門檻、明確標(biāo)準(zhǔn)，算是一種配套調(diào)整的跟進(jìn)。

它釋放的信號(hào)很明確：基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“大干快上”的階段，真的過去了。

02

從具體要求來看，《意見》可以說是非常細(xì)致。

比如，客流方面，明確新建城際鐵路近期雙向客流密度不低于1500萬人次/年。

千萬別小看這個(gè)門檻。

比如，長(zhǎng)株潭城際在開通第八年才突破1500萬。

而作為廣東省運(yùn)營狀況最差、客流強(qiáng)度最低的城際鐵路——穗深城際（新塘-深圳機(jī)場(chǎng)），即將更換運(yùn)營單位。

事實(shí)上，近年來有不少地方的市域線路客流也不達(dá)標(biāo)。

速度方面，設(shè)計(jì)速度一般為每小時(shí)120—200公里。也即，城際鐵路的“高鐵化”是不允許的。

值得注意的是，《意見》還明確，城際鐵路主要連接城市群內(nèi)中心城市及城區(qū)常住人口50萬以上的大中城市。

這意味著，城市群內(nèi)部非中心城市之間的線路建設(shè)，將進(jìn)一步受限。且，城區(qū)人口不足50萬的中小城市，將基本無緣新建項(xiàng)目。

為最大程度降低修建成本，《意見》還對(duì)具體的工程方式作出明確要求：

原則上采用地上敷設(shè)方式，進(jìn)出樞紐、征拆困難、噪聲振動(dòng)大等局部路段可研究采用地下敷設(shè)方式。

同時(shí)，嚴(yán)格控制車站建設(shè)規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)等，堅(jiān)決防止出現(xiàn)站點(diǎn)過密、站房規(guī)模超出實(shí)際需求、建而不用等情況。

這是有的放矢。

要知道，此前就有媒體統(tǒng)計(jì)，全國已至少有26個(gè)高鐵站建成后，因位置偏遠(yuǎn)、周邊配套不足、客流量低等緣故，處于未啟用或關(guān)停狀態(tài)。

此外，資金要求也更高了：

新建城際鐵路項(xiàng)目資本金比例不應(yīng)低于50%，對(duì)違規(guī)舉債融資融資或未落實(shí)償債及運(yùn)營補(bǔ)虧資金來源的項(xiàng)目，一律不得審批(核準(zhǔn))。

同時(shí)，還涉及后期考核：

對(duì)于項(xiàng)目開通運(yùn)營5年后、雙向客流密度仍未達(dá)到預(yù)期指標(biāo)50%的，以及項(xiàng)目開通運(yùn)營10年后未實(shí)現(xiàn)現(xiàn)金流平衡的地區(qū)，暫停審批(核準(zhǔn))新建城際鐵路項(xiàng)目。

可以說，在這些“硬杠杠”要求之下，未來再想建城際鐵路，對(duì)多數(shù)地方而言，都必須慎之又慎。

03

實(shí)際上，城際鐵路的降溫，并不是從這一次開始的。

早在2021年3月，國家層面印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步做好鐵路規(guī)劃建設(shè)工作意見的通知》中就明確提出：

嚴(yán)禁以新建城際鐵路、市域（郊）鐵路名義違規(guī)變相建設(shè)地鐵、輕軌；

規(guī)劃建設(shè)城際鐵路線路，原則上采用時(shí)速200公里及以下標(biāo)準(zhǔn)

此后，多地都傳出一些鐵路項(xiàng)目擱淺的消息。

如陜西就一次性暫停4條城際鐵路的建設(shè)。

不過，近幾年也還是有多地在推出新的城際鐵路建設(shè)計(jì)劃。

如湖南去年發(fā)布的《關(guān)于2025年重大投資項(xiàng)目前期工作經(jīng)費(fèi)擬支持項(xiàng)目的公示》涉及6個(gè)重大鐵路項(xiàng)目。其中就包括，新建岳陽經(jīng)長(zhǎng)沙至衡陽城際鐵路（湘潭北-株洲西段）。

去年，安徽將亳蚌滁寧城際鐵路作為重大工程項(xiàng)目上報(bào)，爭(zhēng)取納入國家“十五五”規(guī)劃《綱要》。

河南在相關(guān)規(guī)劃中，更是擬新增5條城際鐵路——鄭州至新密連接線、林州經(jīng)安陽至濮陽城際、開封至蘭考城際、鄭州經(jīng)鞏義至洛陽城際、鄭州至新鄉(xiāng)城際鐵路鄭州至平原新區(qū)段，總里程約359公里。

另外，山東關(guān)于修建青島至萊州城際鐵路也受到關(guān)注。

隨著新規(guī)的出爐，上述線路修建的不確定性顯著上升。

不過，《意見》明確提出：

優(yōu)先支持京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳大灣區(qū)、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈等經(jīng)濟(jì)活躍、人口聚集度高的重點(diǎn)城市群規(guī)劃建設(shè)城際鐵路。

這意味著，符合條件，“經(jīng)濟(jì)活躍、人口聚集度高”的重點(diǎn)區(qū)域仍有空間。

如就在不久前，南充至廣安城際鐵路初步設(shè)計(jì)就正式獲批。

04

截至2025年底，全國鐵路營業(yè)里程達(dá)16.5萬公里，其中高鐵超過5萬公里，建成世界最大高速鐵路網(wǎng)。

“十四五”期間，全國鐵路營業(yè)里程由14.63萬公里增至16.5萬公里，增長(zhǎng)12.8%，高鐵由3.79萬公里增至5.04萬公里，增長(zhǎng)32.98%。

接近一半的省份，高鐵運(yùn)營里程超過了2000公里。

預(yù)計(jì)到2030年，全國鐵路營業(yè)里程將達(dá)到18萬公里左右，其中高鐵6萬公里左右。

換言之，未來五年，全國高鐵還有約1萬公里的增量空間，普通鐵路為5000公里左右。

軌道交通方面，截至2025年底，全國共有54個(gè)城市開通運(yùn)營城市軌道交通線路343條，運(yùn)營里程達(dá)11710公里。

其中，軌道交通運(yùn)營里程超過500公里的城市，已有9座。

在這樣的規(guī)模下，無論是高鐵、城際鐵路還是城市軌道交通，其實(shí)都在明顯進(jìn)入一個(gè)從“增量擴(kuò)張”到“存量?jī)?yōu)化”轉(zhuǎn)變的過程。

門檻提高、審批趨嚴(yán)，也就有了必然性。

這與城鎮(zhèn)化發(fā)展階段的變化其實(shí)是相呼應(yīng)的——從快速增長(zhǎng)期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴(kuò)張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段。

當(dāng)然，以鐵路為代表的大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的降溫，只是一個(gè)側(cè)面。更多領(lǐng)域其實(shí)都在經(jīng)歷類似轉(zhuǎn)變。

如何適應(yīng)這樣的“大變局”，是每個(gè)地方必須直面的課題。