中國國際經濟交流中心被“整體劃轉”至中國社科院：誰是最早的智庫，國家高端智庫都有誰？

2026年1月，原先隸屬于國家發改委的事業單位——中國國際經濟交流中心被整體劃轉至中國社會科學院。

此舉標志著中國國際經濟交流中心——這一國內頂尖智庫機構的主管單位由國家發展和改革委員會變更為了中國社會科學院，這也是近年來國內智庫領域發生的最重要的機構調整事件。

那么，中國國際經濟交流中心是一家怎樣的單位？此次機構調整的背景是怎樣的？“智庫”在我國又經歷了怎樣的歷史變遷呢？本文野望谷就給大家談談這個話題。

【一】

2009年3月，席卷全球的金融危機尚未散去陰霾，國際經濟金融市場經歷了自70年代石油危機后最嚴重的一輪大蕭條，原先被視作主流的經濟治理理論和政策均出現了較大偏差，人們痛定思痛后覺得需要對此深刻反思。

在此背景下，中國國際經濟交流中心（以下簡稱“國經中心”）就在原先的國家發改委國際合作中心和對外開放咨詢中心基礎上，于2009年在北京永定門附近掛牌成立了。

國經中心剛一成立就受到了海內外的矚目，最重要的原因就在于它擁有一個超豪華的陣容——

國經中心首任理事長是曾培炎，國經中心也是在他的牽頭下組建起來的。

曾培炎出生在浙江紹興的一個書香門第，他在50年代考入了清華大學無線電電子學系電子學專業，他在清華的一個同系師弟后來擔任了重要的職務。大學畢業后，曾培炎被分配到第一機械工業部上海電器科學研究所，先后擔任研究員、課題組組長，在這里他結識了一位對他此后影響頗大的副所長。

此后數十年中，曾培炎大部分時間都在一機部系統內耕耘，到80年代擔任了改組后的電子工業部辦公廳主任、計劃建設司司長、副部長、黨組副書記。90年代后，曾培炎進入了我國財經領域的最頂層治理機構——中央財經領導小組和國家計劃委員會，直到后來成為了宏觀經濟管理領域的主要話事人之一。

除了曾培炎之外，董建華、蔣正華、唐家璇、徐匡迪都擔任過國經中心的顧問。

在2015年換屆時，原國家發改委副主任張曉強擔任了國經中心常務副理事長、執行局主任，原國務院研究室主任、原國家行政學院黨委書記魏禮群擔任了國經中心常務副理事長，原商務部原副部長魏建國擔任了國經中心副理事長、執行局常務副主任，原河南省副省長張大衛擔任了國經中心執行局常務副主任、秘書長；

此外，劉遵義、李榮融、張國寶、林毅夫、鄭新立、趙進軍、胡祖才、姚中民、聶振邦、錢穎一、戴相龍擔任了國經中心副理事長。

目前，在畢井泉之后，國經中心理事長一職就一直處在空缺狀態；

現任國經中心常務副理事長、執行局主任是原國務院研究室主任、國家發改委副主任、國家統計局局長寧吉喆，現任國經中心副理事長、執行局副主任是原國務院發展研究中心副主任王一鳴和原中國人民銀行副行長、國家外匯管理局局長、原中國進出口銀行董事長胡曉煉；

而在36位現任國經中心常務理事中，則還浮現著王石、王文彪、劉積仁、李東生、汪建、陳東升、張朝陽、陳炎順、周子學、南存輝、饒毅、施一公、魯偉鼎這些知名企業家和學者的名字。

近年來，國經中心定期舉辦的“經濟每月談”、每年于中央經濟工作會議結束后舉辦的“中國經濟年會”、每兩年舉辦一次的“全球智庫峰會”在業內都擁有不小影響力。國經中心向上呈送的內參報告多達數千份，其中有相當一部分都得到了高層的批示，對經濟治理決策產生了重大影響。

多年以前，原國經中心副總經濟師徐洪才曾總結過國經中心在經濟治理決策建議上的五大成果——

一是促成國家外匯管理局成立“外匯儲備委托貸款管理辦公室”，讓央行龐大的外匯儲備經由商業銀行貸款給工商企業，用以支持中國企業的海外并購；

二是認為國家開發銀行的職能不應定位于商業銀行，促成其重新定位為開發性金融機構，以求體現國家戰略意圖、彌補商業性金融機構的不足；

三是建議由中國牽頭發起設立亞洲基礎設施投資銀行（簡稱“亞投行”），這是首個由中國倡議設立的國際多邊金融機構；

四是聯合美國全國商會共同主辦了多輪“中美工商領袖和前高官對話”，該對話平臺在中美雙邊經貿領域擁有較高影響力；

五是組織了對“一帶一路”戰略的前期研究，得到了高層的重視，為相關決策提供了重要參考依據。

此次調整前，國經中心的上級主管單位是國家發改委。國家發改委下面有20多個直屬事業單位，其中包括了多家智庫機構，除了國經中心之外，國家發改委旗下另一個著名的智庫就是宏觀經濟研究院了。

而與國家發改委不同，中國社科院本身就是一家事業單位。在中編辦“三定”中，中國社科院的定位是“馬克思主義的理論陣地、為黨中央和國家決策服務的思想庫、中國哲學社會科學研究的最高學術機構和全國哲學社會科學綜合研究中心，為正部級”。

中國社科院下面涵蓋了馬克思主義研究學部、文學哲學學部、歷史學部（中國歷史研究院）、經濟學部、社會政法學部、國際研究學部、綜合研究學部等7個學部，每個學部向下又涵蓋了3到9個不等的專業研究所（研究院）。這次被整體劃入中國社科院的國經中心，則是被歸入了綜合研究學部。

需要注意的是，有些機構跟國經中心的名字看起來很像，但事實上彼此之間完全沒有聯系，比如：

中國國際文化交流中心的上級主管單位是文化和旅游部，中國國際人才交流中心的上級主管單位是科學技術部，中國國際新聞交流中心的上級主管單位是外交部下面的中國公共外交協會，中國國際出版交流中心是副部級文化央企——中國出版集團旗下的項目，中國國際青年交流中心的上級主管單位是共青團中央，中國國際經濟技術交流中心的上級主管單位是商務部；

上面這些“中國國際XX交流中心”雖然與國經中心僅有兩字之差，但它們各自的內涵、性質、隸屬關系都有天壤之別，甚至很多根本就不是智庫。

【二】

若要說清這次對國經中心隸屬關系進行調整的背景，還要先弄明白智庫在我國的演進歷史。

通俗來說，一個智囊叫“智囊”，一群智囊集結為一個組織就叫“智庫”。

中國古代的謀士、軍師、幕僚、師爺、門客、策士、幕賓都是智囊的別稱，孫武、吳起、孫臏、董仲舒、張良、劉伯溫就是古代智囊中的代表人物。中國古代的稷下學宮、翰林院就是早期的智庫，它們的職責就是廣納天下飽學之士，為帝王將相們講經授典、著書立說、詢議機要、出謀劃策。

至于現代意義上的智庫則起源于西方。

一般認為，1831年由時任英國國王喬治四世出資贊助、由時任英國首相第一代韋靈頓公爵阿瑟·韋爾斯利組建的英國海軍軍事博物館（現已更名為英國皇家國防安全聯合軍種研究所），以及1884年由一群中產階級知識分子發起設立的、主張費邊社會主義思想（即通過漸進溫和的改良方式來走向社會主義）的英國費邊社，是世界上最早的現代智庫。

20世紀美國獨霸全球后，美國也就取代歐洲成為了全球頂尖智庫的聚集地。

像是布魯金斯學會、卡內基國際和平基金會、胡佛研究所、蘭德公司、哈德遜研究所、彼得森國際經濟研究所、昆西國家事務研究所，這些都是當前活躍在美國社會的著名智庫。這些智庫的發起和主導者大多都是從美國政府和軍方退下來的前高官將領，他們的意見和報告能在很大程度上左右著華盛頓的決策，因此也被稱為“影子內閣”。

在近幾十年來的中國，“智庫”、“科研”、“文化”、“技術”這些詞語通常適用于不同的語境：

但凡講到“科研”，那么多半是指自然科學領域；但凡講到“技術”，那么多半是指工程科學領域；但凡講到“文化”，那么多半是指人文科學領域；但凡講到“智庫”，那么多半是指社會科學領域。

也就是說，能夠被視為智庫的，一般都是從事經濟、管理、財政、金融、法律、政治、社會、人口、民族、宗教、生態、新聞、傳播、國防、國際關系、當代史這些社會科學領域的研究機構，它們都屬于文科中的“經世致用之學”（區別于文學、哲學、歷史、藝術、國學、邏輯學等側重研究精神層面的抽象學科），講求積極入世、緊跟時事，不喜風花雪月、空洞清談，這與古代士大夫階層向往“修齊治平”的人生理念一脈相承。

通常人們認為，1949年成立的國務院參事室、1951年成立的中央文史研究館，是中國當代智庫的早期雛形；

1977年中國社科院被從中國科學院中獨立出來，標志著中國正式擁有了成建制的智庫；

80年代由杜潤生領銜的中央農村政策研究室、國務院農村發展研究中心，以及由高尚全等人創辦的中國經濟體制改革研究所，是改革開放早期影響力最大的官方智庫；

1989年成立于深圳銀湖的綜合開發研究院（中國·深圳），是中國最早的、最知名的體制外民間智庫。

2016年國家在《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》（以下簡稱“2016《智庫意見》”）中說：

“統籌推進黨政部門、社科院、黨校行政學院、高校、軍隊、科研院所和企業、社會智庫協調發展”，這句話其實也勾勒出了當前我國智庫分布的大致版圖。

有人統計，截至2020年11月底，CTTI（中國智庫索引）來源智庫已經達到了940家，其中高校智庫663家、黨政部門智庫71家、社科院智庫51家、黨校（行政學院）智庫46家、社會智庫39家、科研院所智庫36家、傳媒智庫15家、企業智庫13家、軍隊智庫6家；這總計940家智庫共擁有專職研究人員3122人，兼職研究人員12608人。

【三】

如此眾多的智庫其研究水平和公眾影響力自然是參差不齊的，所以也就產生了排定座次、分級管理、分類對待的需求。

平時我們經常能看到國內外對智庫機構的各種排名榜單，但這些排名基本都屬于民間觀點，標準不一、不足為憑；而最具權威性的官方排名，便是“國家高端智庫”名單。能夠進入官方認可的“國家高端智庫”名單的智庫，都屬于國內智庫界的一流機構。

2016《智庫意見》中提出：

要“重點建設一批具有較大影響力和國際知名度的高端智庫”，“實施國家高端智庫建設規劃”，“重點建設50至100個國家亟需、特色鮮明、制度創新、引領發展的專業化高端智庫”。

——按照這份文件的要求，“國家高端智庫”的說法也就應運而生了。

2015年，25家智庫入選了第一批國家高端智庫名單（后因機構整合縮減為了24家）。2020年，又有5家智庫入選了第二批國家高端智庫名單。

截至目前，入選國家高端智庫名單的智庫一共有29家——

（一）由中央層面直屬的綜合性研究機構，共9家：

國務院發展研究中心、中國社會科學院、中國科學院、中國工程院、中央黨校（國家行政學院）、中央編譯局、新華通訊社、軍事科學院、國防大學。

這其中，國研中心、中國社科院、中科院、中國工程院、中央黨校、新華社都是正部級事業單位。中央編譯局先前是副部級事業單位，在2018年機構改革中被整合并入了新成立的正部級事業單位——中央黨史和文獻研究院，中央黨史和文獻研究院對外保留中央編譯局牌子。軍事科學院和國防大學曾經都是正大軍區級單位，但在軍改后都被降格為了副戰區級單位。

（二）依托于黨政機關單位的研究機構，共9家：

中國社科院國家金融與發展實驗室、中國社科院國家全球戰略智庫、中國現代國際關系研究院、國家發改委下屬的宏觀經濟研究院、商務部下屬的國際貿易經濟合作研究院、外交部下屬的中國國際問題研究院、財政部下屬的中國財政科學研究院、科技部下屬的中國科學技術發展戰略研究院，以及原先隸屬于國家發改委、眼下剛剛被整體劃轉至中國社科院序列的中國國際經濟交流中心。

（三）依托于高等院校的研究機構，共8家：

北京大學國家發展研究院、清華大學國情研究院、中國人民大學國家發展與戰略研究院、復旦大學中國研究院、武漢大學國際法研究所、中山大學粵港澳發展研究院、北京師范大學中國教育與社會發展研究院、浙江大學區域協調發展研究中心。

（四）依托于地方政府的研究機構，共1家：

上海市政府下屬的上海社會科學院。

（五）依托于國有企業的研究機構，共1家：

中石油集團公司下屬的中國石油經濟技術研究院。

（六）民間研究機構，共1家：

綜合開發研究院（中國·深圳），它在業務上接受國務院研究室的指導。

2015年發布的《國家高端智庫管理辦法（試行）》，則為上述國家高端智庫建立了一套完整的管理架構體系。該《辦法》規定：

“高端智庫是指經中央批準確定，以戰略問題和公共政策為主要研究對象，以直接服務黨和政府決策為宗旨的非營利性研究咨詢機構”；

——這就點明了國家高端智庫的身份只能由中央批準決定，研究內容主要就是戰略問題和公共政策，職責定位就是直接服務黨和政府決策，性質上只能是非營利性機構。

“到2020年，在經濟、政治、法律、文化、社會、生態、科技、教育、國防、外交等領域，重點建設50—100個“國家亟需、特色鮮明、制度創新、引領發展”，具有較大影響力和國際知名度的高水平智庫”；

——這就明確了國家高端智庫的研究領域主要就是與經濟社會公共治理緊密相關的社會科學門類，期望的國家高端智庫數量就是50到100家。

“高端智庫建設由中央宣傳部牽頭，全國哲學社會科學規劃領導小組（以下簡稱全國社科規劃領導小組）負責宏觀指導和組織實施，全國哲學社會科學規劃辦公室（以下簡稱全國社科規劃辦）負責日常聯系”；

——這就規定了上述國家高端智庫們盡管都有各自的上級主管單位，但它們在業務上的上級指導機關都是中宣部下屬的全國哲學社會科學規劃領導小組及其辦公室。

2018年，全國哲學社會科學規劃領導小組更名為了全國哲學社會科學工作領導小組，全國哲學社會科學工作辦公室（簡稱“全國社科工作辦”）作為該領導小組的辦事機構、中宣部直屬的正局級公益一類事業單位正式成立，其職責之一就是“負責組織開展國家高端智庫建設工作”。

“高端智庫認定……由智庫主管部門推薦，主辦單位報送書面材料，全國社科規劃辦組織考察和綜合評估，經全國社科規劃領導小組審議后，報中央批準確定”；

“全國社科規劃領導小組設立高端智庫理事會，作為指導高端智庫建設的議事機構和評估機構。理事會下設秘書處作為日常辦事機構，設在全國社科規劃辦”；

——這就規定了國家高端智庫推選、評估、認定、調整、裁撤的程序和分工，全國社科工作領導小組負責總體審議，高端智庫理事會負責評估建議，全國社會工作辦負責具體執行。

這份《辦法》還規定：

“各高端智庫每季度須向全國社科規劃辦提交一定數量的高質量研究報告”，“全國社科規劃辦主辦《國家高端智庫報告》內刊，主要刊登中央決策急需、具有戰略和全局意義、現實針對性強的高質量研究報告，直接報送中央領導同志參考”。

——從中便可看出國家高端智庫在效力公共治理和政府決策方面所發揮出的不同于一般智庫的強大建言獻策功能。

【四】

通過對上述歷史脈絡的梳理就能看出，國經中心的創立與運行與國家發改委的牽連很深，這的確曾帶給了國經中心令人艷羨的平臺和資源，但也可能對國經中心的發展造成一定程度的掣肘：

比如，國家發改委的政府機關屬性與國經中心的事業單位屬性是不同的，這很容易造成二者在機構職責和人員編制上的“雙軌制”，甚至可能讓國經中心變得機關化、行政化；

國家發改委在宏觀經濟領域擁有的巨大行政權力，很容易在國經中心出現“定向旋轉門”的風險；

國家發改委作為國經中心的上級主管機構，它自身的行政管理需求可能會限制住國經中心在研究內容領域上的張力和廣度，易使得國經中心只把國家發改委當成自己研究成果的主要買方；

國經中心在人事和財務管理上受制于國家發改委，這種資源上的約束也或多或少會牽絆住國經中心的手腳。

然而這些瓶頸隨著機構隸屬關系被調整到中國社科院后，就都能得到不同程度的緩解：

中國社科院和國經中心在性質上都是事業單位，在職能上都是從事學術研究交流、提供政策建議咨詢，在規格上都入選了首批國家高端智庫，在研究課題領域上社科院可以為國經中心提供更為廣闊的天地。

這些年來，貫穿我國各類機構改革的思路主線之一就是“歸口管理”，也就是將過去某一項職能被九龍治水的局面進行收攏，“合并同類項，一個話筒出氣”；將過去因歷史原因一直沒有理順的指揮鏈條和匯報路徑進行重塑，“讓合適的孩子找到合適的媽”。

2018年《關于深化黨和國家機構改革的決定》中說：

“堅持一類事項原則上由一個部門統籌、一件事情原則上由一個部門負責，加強相關機構配合聯動，避免政出多門、責任不明、推諉扯皮”；

“加快實施政社分開，激發社會組織活力，克服社會組織行政化傾向”；

“面向社會提供公益服務的事業單位，理順同主管部門的關系，逐步推進管辦分離，強化公益屬性，破除逐利機制”；

——這些表述的背后，無一例外都暗含了要理順關系、歸口管理的意圖。

2011年《關于分類推進事業單位改革的指導意見》中將彼時國內存在的事業單位劃分為了承擔行政職能的事業單位、從事生產經營活動的事業單位、承擔基本公益服務且不能或不宜由市場配置資源的公益一類事業單位、承擔一般公益服務且可部分由市場配置資源的公益二類事業單位等4個大類。

按照這一標準，國經中心作為官方背景的智庫應屬于公益一類事業單位，但又不屬于“為（所在）機關行使職能提供支持保障”的公益一類事業單位。那么依據2011年《關于創新事業單位機構編制管理的意見》的要求，對于國經中心采取“政事分開、管辦分離”也就合情合理了。

2016《智庫意見》中說：

“按照公益服務導向和非營利機構屬性的要求，積極推進不同類型、不同性質智庫分類改革，科學界定各類智庫的功能定位”，“按照行政管理體制改革和事業單位分類改革的要求，遵循智庫發展規律，推進不同類型智庫管理體制改革”。

——可見，公益導向、非營利性、去行政化、分級分類、歸口管理，就是各個智庫特別是國家高端智庫進行機構改革的主線。

那么具體要怎么改呢？答案就藏在2016《智庫意見》中：

“社科院和黨校行政學院要……調整優化學科布局，加強資源統籌整合，重點圍繞提高國家治理能力和經濟社會發展中的重大現實問題開展國情調研和決策咨詢研究”；

“發揮中國社會科學院作為國家級綜合性高端智庫的優勢，使其成為具有國際影響力的世界知名智庫”；“支持中央黨校、國家行政學院把建設中國特色新型智庫納入事業發展總體規劃，推動教學培訓、科學研究與決策咨詢相互促進、協同發展，在決策咨詢方面發揮更大作用”。

——可見，在當前共計29家國家高端智庫中，處于最頂層位置的一個是中央黨校（國家行政學院），另一個就是中國社會科學院了。其中，中國社科院的重要性還要更高一些，因為它是唯一一個被國家明文要求將其打造為“具有國際影響力的世界知名智庫”的國家級綜合性高端智庫。

在這種背景下，中國社科院采取必要的“調整優化學科布局，加強資源統籌整合”也就在情理之中了。

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