文=城記智庫(kù)雨林

在西安開發(fā)區(qū)改革推進(jìn)過(guò)程中，閻良和航空基地、長(zhǎng)安和航天基地先后“區(qū)政合一”，港務(wù)區(qū)和浐灞合并成為“浐灞國(guó)際港”。

這個(gè)過(guò)程中，曲江新區(qū)的去向一直是最大的懸念，有有兩個(gè)主要原因：一是“曲江模式”讓它成為西安“城市會(huì)客廳”，二是近些年經(jīng)營(yíng)出現(xiàn)巨大挑戰(zhàn)乃至陷入困境。如今，這個(gè)“靴子終于落地”！

昨日，《西安市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃綱要》（以下簡(jiǎn)稱綱要）印發(fā)，曲江新區(qū)的最終走向終于明確。

最新：曲江新區(qū)走向明確

在《綱要》的第五章第二節(jié)“深化開發(fā)區(qū)改革”中，對(duì)此進(jìn)行了明確說(shuō)明：

“曲江新區(qū)深化管理機(jī)制改革，按照責(zé)權(quán)利和資源資產(chǎn)相匹配的原則，逐步轉(zhuǎn)型為市級(jí)文旅產(chǎn)業(yè)集團(tuán)，社會(huì)管理事務(wù)移交行政區(qū)管理。”

短短五十多字，隱藏著以“剝離”為底層邏輯。

對(duì)比其它“區(qū)政合一”的開發(fā)區(qū)改革，研究本次對(duì)曲江新區(qū)的定位措辭，顯然不同常規(guī)化的開發(fā)區(qū)調(diào)整。這里，就以“閻良+航空”和“長(zhǎng)安+航天”為例，它們改革主要有三個(gè)特點(diǎn)：

《綱要》關(guān)于曲江新區(qū)的定位◎制圖/城記智庫(kù)

一是體制：實(shí)行一套機(jī)構(gòu)、兩塊牌子，一體化管理；二是功能，開發(fā)區(qū)“輕裝上陣”搞經(jīng)濟(jì)；三是機(jī)構(gòu)，通過(guò)“扁平化”減少重疊部門。

這次，《綱要》明確曲江要“逐步轉(zhuǎn)型為市級(jí)文旅產(chǎn)業(yè)集團(tuán)”，且以“責(zé)權(quán)利和資源資產(chǎn)相匹配”為核心準(zhǔn)則。這個(gè)表述很直白，曲江要成為權(quán)責(zé)清晰、自主經(jīng)營(yíng)和自負(fù)盈虧的公司。

這大概標(biāo)志著，未來(lái)西安將有兩個(gè)曲江：

預(yù)計(jì)“合體”后的雁塔區(qū)◎制圖/城記智庫(kù)

一是城市區(qū)域的“曲江新區(qū)”：作為本體區(qū)域，其社會(huì)管理事務(wù)移交回雁塔區(qū)管理，完成“區(qū)政合一”。

二是以“曲江系”的集團(tuán)公司：從原有兼具管理開發(fā)和社會(huì)治理的管委會(huì)體制，逐步轉(zhuǎn)為純市場(chǎng)化、企業(yè)化運(yùn)作的產(chǎn)業(yè)發(fā)展主體，負(fù)責(zé)文旅產(chǎn)業(yè)投資、項(xiàng)目開發(fā)、IP運(yùn)營(yíng)、資產(chǎn)增值等事務(wù)。

最終改革方案細(xì)則尚未公布，但從目前現(xiàn)狀來(lái)看八九不離十。

演變：更像公司的“曲江”

從現(xiàn)狀來(lái)看，從“曲江模式”到后來(lái)的“曲江系”，它更像是一家“大型集團(tuán)”。

?早期作為西安高速城市化的代表，曲江早早出“文化+旅游+城市”?發(fā)展模式。通過(guò)整合歷史文化資源，以城市經(jīng)營(yíng)為手段，通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作和大項(xiàng)目帶動(dòng)戰(zhàn)略，最終提升區(qū)域價(jià)值的模式。

2007年，曲江被列為首批國(guó)家級(jí)文化產(chǎn)業(yè)示范區(qū)，是中國(guó)城市化初期文化經(jīng)濟(jì)與城市發(fā)展的成功范式。

2022年時(shí)曲江新區(qū)尚準(zhǔn)備“南拓”◎制圖/城記智庫(kù)

在這種模式下，曲江新區(qū)不僅成為西安最早的“公園之城”，改寫了西安文旅格局并成為“城市會(huì)客廳”。

“天時(shí)地利人不和”，借助陜西大歷史、大文化和大遺址等“超級(jí)支點(diǎn)”，“曲江系”逐步從西安地方平臺(tái)演變?yōu)?全國(guó)性文化資本集團(tuán)?，形成一個(gè)關(guān)聯(lián)性、系統(tǒng)性和互補(bǔ)性的文化品牌。

省內(nèi)，“曲江系”就有大明宮、法門寺、樓觀臺(tái)、臨潼度假區(qū)和西渭東區(qū)等。全國(guó)，也先后向?晉豫鄂冀等十個(gè)省份?輸出經(jīng)驗(yàn)，并有運(yùn)營(yíng)。

曲江CCBD北區(qū)的萬(wàn)象城◎來(lái)源/曲江新區(qū)官網(wǎng)

很多人可能還不知道，“曲江系”通過(guò)控股或參股方式掌控多家上市公司，構(gòu)建一個(gè)境內(nèi)外雙資本平臺(tái)。

這份名單就包括：曲江文旅（A股，2012年借殼上市）、華仁藥業(yè)（A股，2019年）、人人樂（A股，2019年控股）、西安旅游和西安飲食（均屬曲江系）?，2024年進(jìn)一步收購(gòu)港股?世紀(jì)金花?（00162.HK）。

然而，一切都有周期和規(guī)律。“曲江系”的高杠桿、重地產(chǎn)和強(qiáng)政化模式，正面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

解讀：開發(fā)區(qū)改革模式

在開發(fā)區(qū)四十多年發(fā)展中，出現(xiàn)統(tǒng)籌規(guī)劃不夠科學(xué)合理、功能定位不夠清晰、與屬地行政區(qū)職責(zé)關(guān)系尚未理順、管理機(jī)制不夠完善等問(wèn)題。

當(dāng)前深化開發(fā)區(qū)管理制度改革中，主要有三種模式。

曲江新區(qū)官網(wǎng)首頁(yè)◎來(lái)源/曲江新區(qū)管委會(huì)

一是“區(qū)政合一”：開發(fā)區(qū)和行政區(qū)。例如成都經(jīng)開區(qū)與龍泉驛區(qū)“區(qū)政合一”，區(qū)長(zhǎng)同時(shí)擔(dān)任經(jīng)開區(qū)管委會(huì)主任；蘇州高新區(qū)與虎丘區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整后，實(shí)行“兩塊牌子一套班子”。

在西安，無(wú)論是閻良區(qū)和航空基地、長(zhǎng)安區(qū)和航天基地，皆采取了“區(qū)政合一”的路徑。

二是“派出管理”：開發(fā)區(qū)相對(duì)獨(dú)立。比如西安高新區(qū)和經(jīng)開區(qū)管委會(huì)是西安市人民政府的派出機(jī)構(gòu)，行使市級(jí)經(jīng)濟(jì)事務(wù)和部分社會(huì)事務(wù)管理職權(quán)。開發(fā)區(qū)管委會(huì)機(jī)構(gòu)設(shè)置，與同級(jí)政府類似。

“高階新區(qū)+靈活機(jī)制”，成就今日西安高新區(qū)和經(jīng)開區(qū)。浐灞和港務(wù)區(qū)的“合體”，本質(zhì)上也是這種模式。

從行政區(qū)角度，大雁塔要回歸“雁塔”◎圖片/城記影像

三是“企業(yè)主導(dǎo)”：由企業(yè)主導(dǎo)運(yùn)作。比如上海漕河涇開發(fā)區(qū)，成立之初就實(shí)行“人大立法、政府管理、公司運(yùn)作”的獨(dú)特管理模式，是全國(guó)為數(shù)不多的不設(shè)管委會(huì)、企業(yè)化運(yùn)作的開發(fā)區(qū)。

當(dāng)然，學(xué)界和坊間也一直在呼吁對(duì)標(biāo)上海浦東和天津?yàn)I海，將西咸和高新行政區(qū)劃。目前來(lái)看，這種可能性微乎其微。

-「城記」西安區(qū)域觀察（部分）-

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文=城記智庫(kù) 雨林

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