誰的景區？景區的“鏡頭之爭”引發的思考

【品橙旅游】4月15日，大連星海廣場因旅拍經營糾紛成為輿論焦點。多位攝影師在社交平臺發布視頻反映，在星海廣場正常接單時被身著“嘉恒攝影”工作服的人員驅趕，并被阻攔拍攝。據稱，大連星海灣部分區域去年被星海灣開發建設集團以135萬元承包給嘉恒攝影，近期野生攝影師的打擾已嚴重影響了其正常經營，所以對于其他攝影者進行驅離。對此，景區管理方星海灣集團回應稱，拍攝權外包是為了治理廣場內流動攝影人員無證攬客、強制消費、言語騷擾等長期亂象的措施，并明確表示不限制個人拍攝和提前線上約拍。

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這樣的事件在近期屢見不鮮，最近的一次是今年3月被曝出的桂林陽朔興坪鎮的網紅打卡點被私人承包，不交20元休想拍照。

而在2月，賽里木湖景區也傳出環湖14個商業旅拍標的經營權拍賣達一千多萬的消息，據拍賣公告顯示，每個標的均為指定獨立旅拍區域，景區為各標的區域提供一間約12平方米的方倉作為經營點，中標人不得跨區域開展旅拍業務。景區相關負責人表示，此舉不會影響游客自行拍攝；今年試運行，核心在于規范環湖旅拍秩序。

對此，業內人士指出，旅拍經營權由文旅單位對外招租所獲得，只要有理有據，就應該支持。“對比某些景區對漢服攝影一刀切嚴禁商拍，這種做法是一種進步，但獲得經營權的旅拍公司如何妥善處理好游客自拍還是商拍，這是一個挑戰。” 全球旅拍創始人、商業模式設計師楊謀說。

但也有消費者認為，本來是免費打卡地，為什么搖身一變就成為收費項目？

這也提出了一個新的問題：商業邊界與管理邊界如何平衡？景區應該如何科學管理旅拍？

景區管理的“三權分立”

本來只是想美美地“立地存照”，結果卻被攪進拍照糾紛中，近年來，旅拍市場頻頻上熱搜。文化和旅游部數據顯示，2025年旅拍相關消費投訴同比增長47%，其中機位爭奪占三成。

看似是攝影師之間的客源沖突，但深層次折射出的，是景區管理權與經營權邊界不清這一長期存在的制度性問題。

當前多數景區普遍推行“三權分置”改革，即所有權、管理權、經營權三者分離。

一般來說，景區的土地所有權歸國家所有。《中華人民共和國土地管理法》第九條明確規定，城市市區的土地屬于國家所有。這是景區權利體系的根基所在。

管理權層面則通常由景區管理機構或地方政府行使，主要負責景區的規劃、保護、秩序維護等公共職能。

而經營權一般是指在合同約定的期限和范圍內對景區進行經營管理的權利，可以通過政府授權或招標、拍賣等方式取得。經營權一旦取得，經營者便享有合法的經營權益，但須遵守相關法律法規，不得損害公共利益。

專家指出，管理權與經營權在景區中扮演著截然不同的角色，其邊界劃分是景區治理的核心問題。

“如果該區域是運營方或管理方通過合規合法途徑得到了商業攝影獨家授權，嘉恒攝影制止野生攝影進入該區域從事商業化行為，屬于對自己權益的維護，可以理解。但如果產權不明晰，流程不合規，費用不合理，那么這種惡意競爭行為就需要制止，嘉恒攝影也無權干涉其他攝影師的拍攝行為。當景區既是管理者、又是經營者，還將部分經營權以‘內部資源’的名義封閉起來時，規則邊界就會變得格外模糊。”該專家說。

也就是說，這些糾紛的癥結在于：景區管理方在行使管理權、出讓經營權的過程中，未能清晰界定各自的權利邊界，導致經營者越界驅逐他人、管理方“一包了之”推卸責任，最終損害了游客的自主選擇權和公平交易權。

對此，楊謀呼吁，各大文旅集團公司在景區立項的時候，應多考慮為愛旅拍的游客打造屬于旅拍機構和被拍游客的一片區域，讓景區不再擔心游客自拍和商拍機構之間的矛盾。

解決之道：三方合力

除了打造不同區域以外，還要看到部分景區屬于公共服務的范疇，所以管理權的行使必須遵循比例原則和公共性原則。

《中華人民共和國民法典》第一百一十三條明確宣告“民事主體的財產權利受法律平等保護”，經營權作為市場主體核心財產權表現形式之一，受法律保護。但經營權的行使不得損害公共利益，這是基本的權利邊界。

北京易和律師事務所苗慧敏律師指出，《中華人民共和國旅游法》明確規定，利用公共資源建設的景區不得通過增設收費項目變相漲價。景區對商業拍攝收費，必須以合理成本補償為依據，而非以營利為目的。

此外，經營權出讓還應遵循《優化營商環境條例》第三條的要求，“最大限度減少政府對市場資源的直接配置和對市場活動的直接干預”，保障市場主體自主經營權不受公權力的不當侵蝕。

“解決旅拍糾紛的根本之道，在于從制度層面明確管理權與經營權的邊界。”苗律師說。

專家建議，需要推動景區管理權與經營權的制度化分離。當前貴州等地推行的“三權分置”改革提供了有益經驗，明確所有權歸國有、管理權歸政府部門、經營權放市場的架構。這一模式的核心在于：管理權負責“定規則”，經營權負責“做生意”，二者各司其職，不可混淆。

此外，管理方還要制定景區經營權出讓的操作規范。經營權出讓應當明確經營區域、經營范圍、經營期限，并在招標文件中清晰界定，避免產生歧義。同時，應明確經營權不等于排他權，管理方應當允許其他合法經營者存在，保障市場公平競爭。

第三，建立管理權行使的負面清單制度。明確管理方不能做什么，如不能獨家壟斷商業拍攝權、不能以設備論“商拍”區別對待、不能出讓經營權后推卸管理責任。

當然，旅拍行業自身也需要建立系統性的規則。

目前，重慶渝中區已發布《旅拍攝影行業管理服務規范（試行）》，從“基本要求”“流程與要求”“收費標準”“爭議處理”等方面對旅拍行業進行規定。三亞市也出臺了《婚拍旅拍行業監督管理辦法》。這些地方實踐為全國層面的制度建設提供了參考。

可見，管理權的本質是“定規則、保秩序”，經營權的本質是“做服務、促發展”。二者并非對立，而是相輔相成。管理方不能因出讓經營權而放棄管理責任，經營者也不能借經營權之名行壟斷之實。只有各歸其位、各司其職，以精細化服務代替粗放式管控，以制度化規范取代“一包了之”的簡單思維，才能在快門聲中定格真正的“詩與遠方”，而不會留下一地雞毛的無奈。（品橙旅游Lisa）