新一輪城市更新行動來了。近日，《城市更新“十五五”規劃》（以下簡稱《規劃》）正式對外公布，這是我國首個國家級城市更新專項規劃，6月8日國新辦專門召開新聞發布會介紹有關情況。

城市更新并非新鮮事，在過去五年，中央及地方就積極行動，大力推行。據國新辦新聞發布會消息，“十四五”時期，各地累計改造了城鎮老舊小區24萬多個，加裝電梯12.9萬部，增設養老、托育等社區服務設施6.4萬個，建設“口袋公園”1.8萬多個，建設改造城市地下管網100萬公里。

過去五年的城市更新，既有成績，也有堵點卡點。老舊小區改造是城市更新的重要內容，也是民生所盼，然而在實踐中，卻面臨著資金籌措、居民意愿協調等方面的難題。在新規劃來臨之際，如何破解老舊小區改造之難題，備受關注。

2025年6月29日，上海中心城區最大規模非成套舊住房改造項目——靜安區彭浦新村街道彭一小區正式啟動回搬。這是首批領取新房鑰匙的居民走進小區。新華社記者 方喆 攝

老舊小區改什么？安全與生活品質是“硬核”指標

對于老舊小區改造，社會公眾比較關心的問題是，老舊小區改造的項目都包括什么？

南都記者了解到，當前老舊小區樓體改造內容主要涉及外立面修飾、保溫層加裝或置換、下水道修繕等。部分小區還涉及電梯加裝或修繕的問題。實踐中，各地改造內容存在一定差異。

那么，接下來的五年，老舊小區改造的內容會有新變化嗎？《規劃》指出，“十五五”期間，全國將新開工改造城鎮老舊小區11.5萬個，聚焦補齊基礎設施短板、提升服務功能和環境品質實施針對性改造。支持具備條件的樓棟加裝電梯。

《規劃》明確，在老舊小區改造方面，要提升居住環境安全水平和品質。改造提升燃氣、供水、排水、污水、熱力、消防、道路等基礎設施，結合實際推動入戶管線、充電設施等建設改造。因地制宜推進公共空間和配套設施適老化、適兒化、無障礙改造。

但無論老舊小區怎么改、改什么，在清華大學建筑學院教授、中國城市研究院院長邊蘭春看來，都要堅持兩項標準，一是安全，二是提升居民生活品質，這是兩項“硬核”指標。

邊蘭春對南都記者具體談到，在安全底線上看，必須通過老舊小區的改造確保房屋結構安全、提升消防安全以及管網設施的運行安全。從居住性能上看，要通過老舊小區改造，提升建筑節能標準、提升隔聲性能，同時建立起房屋全生命周期安全管理制度。

邊蘭春還談到，從空間環境上看，居民生活品質的改善，還包括市政基礎設施、公共服務設施的完善以及公共空間品質的提升，同時還應特別加強對于“一老一小”的關懷，通過加裝電梯以及適老化、無障礙的設施的完善，使老舊小區的改造真正達成對居住社區新生活的營造。

2024年10月31日，正在加裝電梯的銀川市興慶區燕和園小區。 新華社發（袁宏彥攝）

老舊小區改造遇堵點：資金籌措難、居民意見不統一

從近年來的實踐看，老舊小區改造面臨一些難點，其中最關鍵的兩個問題是：錢從哪里來？居民意愿如何達成一致？

在資金籌措方面，老舊小區改造涉及面廣，資金需求量大，目前主要靠中央及地方財政投入，但這還不足以完全覆蓋老舊小區改造成本。盡管部分地方提出了“政府與居民、社會力量合理共擔”的方案，但居民出資意愿與能力受限，社會資本參與意愿不高，導致資金籌措成為制約改造工作的重要因素。

在居民意愿協調方面，由于老舊小區居民年齡、職業、收入水平等差異較大，對改造的期望和需求也不盡相同，使得改造方案難以達成共識，影響了改造工作的推進。以老舊小區加裝電梯為例，這往往需要通過一定比例的住戶同意才能行得通，但實踐中，低層住戶和高層住戶意見難以統一，導致加裝電梯的工程難以推進。

“老舊小區更新改造的痛點既有資金問題，也有居民意愿問題，二者相互交織，非常復雜?！敝袊嗣翊髮W國家發展與戰略研究院高級研究員秦虹對南都記者說。

為破解資金難題，秦虹建議：一方面，建立合理的“成本分攤”機制，落實“誰受益、誰出資”原則。政府重點出資用于消防、抗震等安全方面的基礎類改造；水電氣暖等公用事業企業支持管道更新；居民通過直接出資、提取公積金、使用維修基金、讓渡小區公共收益（如停車費、廣告位）等方式承擔部分更新成本；社會資本通過獲得經營權（停車、養老、社區商業） 等方式參與提升類改造。

另一方面，創新金融與土地支持工具，通過發行地方政府專項債支持有一定收益的項目探索REITs（不動產投資信托基金?）等資產證券化方式盤活保障性租賃住房、社區商業等存量資產；明確免計容積率獎勵，如加裝電梯、增加公服配套，允許社區用房在不增加建設用地前提下轉向用于經營性服務。

對于居民意愿難統一的問題，秦虹建議，建立“居民自治+社區賦能”的協商機制，成立業主自主更新委員會，引導居民自下而上參與決策，引入責任規劃師、社區建筑師提供專業支持，降低居民決策的信息不對稱成本。

工作人員介紹老舊小區改造過程中使用附著式升降平臺和外墻噴涂機器人的施工方案模型。 新華社記者 李鑫 攝

城市更新不搞大拆大建，讓“老破小”轉向“好房子”

對于老舊小區改造，社會公眾普遍關心的一個問題是：“我家的老舊小區能不能改？在不在改造范圍之內？”

《規劃》明確指出，推進“好房子”建設，兼顧增量建設與存量更新；同時，持續推動城鎮老舊小區改造，重點對建成20年及以上的城鎮住宅小區開展專項體檢。

對此，秦虹分析認為，面對人口結構變化和市場去庫存的現實，未來存量更新是“主戰場”，通過老舊小區改造、危舊房改造、原拆原建等方式，將大量“老破小”向“好房子”方向改進。增量建設主要是“補短板、提品質”，控制增量，不再走“攤大餅”的老路。打造“安全、舒適、綠色、智慧”的“好房子”，滿足改善性住房等多樣化需求。

但老舊小區能不能改造，先要進行體檢，《規劃》提出了“先體檢、后更新”的要求。邊蘭春表示，這本質上是確保城市更新科學性與精準性的關鍵前提，建議建立動態監測數據庫與智慧化決策評估系統，對建筑與市政設施的更新運維進行界限判定。比如，若樓體出現結構性裂縫、地基沉降超過警戒線或承重墻嚴重受損等不可逆損傷，表明其已超出改造修復的范疇，應啟動拆除重建程序。

此外，對于當前廣為詬病的物業服務，《規劃》也有所談及?！兑巹潯分赋?，整治物業服務領域突出問題，依法查處物業服務企業違法違規行為，完善物業服務市場監管政策，健全物業服務行業信用體系。同時，推動“物業服務進家庭”，鼓勵有條件的物業服務企業向養老、托育、家政、文化、健康、助殘等領域延伸。

采寫：南都N視頻記者楊文君 潘珊菊 發自北京