《責任政治：縣鄉干部行為研究》

著者：田先紅

出版單位：社會科學文獻出版社

出版時間：2026年3月。

內容簡介

責任政治建設貫穿于現代國家構建過程之中。中國共產黨始終致力于推進黨和國家的責任政治建設，中國特色社會主義進入新時代以來，中國共產黨堅持“將權力關進制度的籠子里”，不斷加強黨員干部監督制度建設，通過巡視、巡查、督查督辦等制度督促基層干部落實責任。黨和國家的責任政治建設取得新的重要進展。然而，當前基層干部在工作中規避責任、消極怠工的現象時有發生。這些現象的發生，有思想道德層面的因素，更有其制度根源。有效防治基層干部避責行為，激勵廣大基層干部擔當作為，需要建立健全制度體系。在新時代，如何緩解基層干部避責行為、增強基層干部的責任擔當意識，正視并重視基層干部避責行為治理的制度建設問題，既是重要的理論命題，又是黨政部門面臨的現實挑戰。

本書在借鑒現有研究成果的基礎上，基于制度分析的視角，建構了避責行為的“制度－環境”分析框架，綜合運用實地研究法、制度分析法和比較研究法等方法，從基層干部避責行為的微觀運作過程切入，系統探究我國基層干部避責行為的形成機理及治理對策，最終落腳到“如何讓基層干部更好地對人民群眾負責”這一重大主題。基于這一研究思路，本書正文的主要分析理路如下：

首先，分別從基層制度體系的不同側面分析基層干部避責行為的形成邏輯和機制。具體包括屬地管理制度、過程管理制度、數字生產體制、問責制度等。這些制度不僅是理解不同情境下干部避責行為的“自變量”，而且構成串連全書主體研究內容的主線。

其次，分析基層干部避責行為形成的制度環境。從行動者與制度的互動關系著眼，研究既有的制度安排誘發基層干部避責行為的機制，探討基層干部的個人偏好、價值觀念和基層社會環境特質等因素影響制度運行的方式，發掘基層干部避責行為形成的制度根源，厘清避責行為與制度環境之間的內在關系。

再次，剖析基層干部避責行為發生的行動情境，揭示制度影響基層干部避責行為的條件。通過不同層面的制度分析，厘清制度塑造基層干部避責行為的機制、基層干部避責行為的動態過程，以及基層干部行為反作用于制度結構的機理。在此基礎上，系統闡釋基層干部避責行為與制度之間的關聯機制。

基于以上分析，本研究形成了如下主要觀點和結論：第一，基層干部避責行為是基層治理制度與社會環境共同作用的結果。各種現代化的管理制度進入鄉村基層社會時，難以與鄉村社會兼容，并誘發農民的不合作行為。承受雙重壓力的基層干部采取機械執行、形式主義執行或變通執行政策等策略來規避上級問責風險。避責是作為責任者的基層干部面對上級問責壓力和農民抗拒壓力的理性選擇。

第二，制度與基層干部避責行為呈現雙向互動的特征。與既有研究多將避責行為視為制度單向塑造而成的結果不同，本研究揭示出基層干部避責行為的能動性，即自上而下嵌入的制度結構在塑造基層干部避責行為的同時，基層干部也通過避責策略來改變和重塑基層制度結構，為自身贏得更大的自主行政空間。基層干部避責行為的能動性，既可能削弱制度規范的約束效力、消解國家政策的效能，也可能在國家政策與基層社會之間發揮緩沖劑的功能，使二者達至相對匹配的狀態，增強國家政策制度的適應性。

第三，非正式制度是基層干部采取避責策略的重要依托載體。為躲避各類正式制度的控制、應對上級施加的問責壓力，基層干部運用和發展出與上級非正式地討價還價、建構人緣關系、建立避責聯合體等諸種非正式制度來避責，在一定程度上弱化了正式制度的監督功能。

第四，基層治理體系的演變是基層干部避責的重要誘因。主要表現為：從條條與塊塊之間關系來看，條條通過黨委政府將部門業務工作轉化為中心工作，并輔以各種督導檢查強化基層政府的責任，實現向基層政府的卸責，加劇基層權責失衡局面。基層政府的自由裁量權被削減、自主行政空間被壓縮，強化了基層治理中的問責導向。基層干部疲于應付自上而下的各種治理事務，采取消極避責行為，以規避政治風險。

第五，技術嵌入基層治理進一步強化了制度的剛性，加劇基層權責失衡的局面，誘發基層干部避責行為。技術治理的便利性、低門檻、低成本性，使得大量的民眾訴求被吸納至政府服務體系中。上級的強問責、技術治理的剛性壓力與基層社會復雜現實之間難以兼容，倒逼基層干部采取各種避責措施應對上級問責壓力。現代治理制度嵌入基層社會所誘發的基層干部避責行為表明，國家在農村推廣現代化管理制度時需權衡其與基層社會之間的匹配關系。若現代管理制度能夠與基層社會相適配，則能產生較好的治理效能，否則，就容易讓基層干部無所適從，誘發形式主義等避責行為。

本書雖然以基層干部避責行為作為研究對象，但筆者更希望通過對基層干部避責問題的分析，站在更高的層次和角度去思考和透視新時代中國責任政治建設、責任國家構建問題。這也是推進國家治理體系與治理能力現代化的題中之義。

作者簡介

田先紅，華中師范大學政治學與國家治理研究院（中國農村研究院）教授、博士生導師，主要從事當代中國政府與政治、縣域治理和城鄉基層治理研究。主持國家社會科學基金項目4項，其中重大項目2項。在《政治學研究》《管理世界》等期刊發表百余篇論文。出版《小鎮里的中國》《責任政治：縣鄉干部行為研究》《韌性：縣鄉政府如何運行》《國家性、地方性與基層治理》《人民政治：基層信訪治理的演繹與闡釋》和《治理基層中國：橋鎮信訪博弈的敘事》等著作。

專家推薦

該書運用豐富的第一手調研資料對基層干部避責行為展開了深入的分析，作者既立足中國經驗、提出具有本土特色的研究議題，又追蹤海外學界研究前沿，對于深化中國責任政治研究頗有助益。

——張賢明（教育部長江學者特聘教授，國務院學位委員會第八屆政治學學科評議組成員，吉林大學匡亞明學者杰出教授）

近年來，基層干部避責成為學界關注的熱點議題。本書基于微觀的視角，借鑒制度分析的相關理論資源，系統地研究了基層干部應對責任壓力的行為選擇。選題新穎、立意高遠、資料翔實、分析深入，是一部研究基層避責政治的佳作。

——倪星（教育部長江學者特聘教授 中國人民大學公共管理學院教授）

目錄

導 論

一、問題的緣起

二、避責與制度：研究回顧及新分析框架的提出

三、研究方法與田野工作

四、創新之處

五、概念界定

六、篇章結構

第一篇 制度、結構與避責

第1章 制度執行、政策環境與基層避責

一、案例梗概

二、責任分配與問責壓力的傳導

三、農民的生產秩序：政策執行的基層環境

四、“制度－環境”雙重壓力下的基層干部：避責行為的生成

五、小結

第2章 監督下鄉、權責結構與基層避責

一、督查制度中的權責結構

二、督查強化與基層避責行為的生成

三、基層避責行為的表現

四、基層避責行為的治理

五、小結

第3章 屬地管理、權責失衡與基層避責

一、理性選擇制度主義與避責行為

二、屬地管理制度的形成及演變

三、屬地管理的權責配置

四、屬地管理的強化及權責關系失衡

五、屬地權責失衡誘發的基層避責策略

六、小結

第二篇 制度、關系與避責

第4章 從結果管理到過程管理：基層干部避責的體制基礎

一、縣域結果管理模式及其治理效應

二、縣域過程管理的凸顯：行政規范化的發展進程

三、縣域過程管理模式的特征

四、縣域過程管理模式下的基層避責行為

五、小結

第5章 從共謀到卸責：基層政府間關系演變及其效應

一、府際關系與基層卸責

二、基層政府間共謀現象及其體制基礎

三、基層政府卸責行為的呈現

四、基層政府卸責行為的形成機制

五、重塑基層政府間關系：卸責行為的效應

六、小結

第6章 通過保險避責：基層政府的責任轉移機制及其影響

一、外部環境對避責場景的型構：基層政府避責的動因分析

二、風險治理市場化：基層政府責任的轉移機制

三、基層政府避責的效應

四、小結

第三篇 制度、技術與避責

第7章 技術圍困：數字生產體制中的基層避責行為

一、數字生產體制中的基層干部避責行為

二、數字生產體制的特征與邏輯

三、數字生產體制的內在困境：基層官員避責的驅力

四、數字生產體制倒逼下的避責行為

五、小結

第8章 回應抑或避責：基層技術治理中的履責悖論

一、12345熱線的制度框架與責任鏈的建立

二、問責強化與基層避責行為的生成

三、基層避責行為的策略

四、避責行為的治理效應

五、小結

第9章 循證式治理：避責驅動下的技術運用及效應

一、“循證式治理”的實踐呈現

二、“循證式治理”的效應

三、“循證式治理”的形成機理

四、小結

結 語

一、基本結論及理論貢獻

二、邁向強國家時代的基層責任政治建設

三、基層干部避責行為的制度防治

四、基層責任政治建設與治理現代化

五、研究的不足與展望

參考文獻

致謝