《清晰法案》的推動者抓住了5月的窗口期獲得突破，若能在接下來的兩個月經(jīng)受住考驗，美國將通過首部為所有類型加密貨幣建立監(jiān)管框架的法律

文｜《財經(jīng)》研究員 郭麗琴

編輯 | 朱弢

經(jīng)過五周多的談判與博弈，美國加密貨幣立法再獲突破，在國會休會期前完成了一項重要投票。這意味著，2026年，美國或有可能在聯(lián)邦層面上明確所有類型加密貨幣的監(jiān)管框架。

5月最后一周，美國國會休會，并將持續(xù)至6月初。此前不久，美國參議院銀行、住房和城市事務(wù)委員會（下稱“美國參議院銀行事務(wù)委員會”）突然針對《數(shù)字資產(chǎn)市場清晰法案》（下稱《清晰法案》）舉行了一場關(guān)鍵聽證會（markup hearing），并以15:9通過了程序性投票。

本次投票所用的《清晰法案》版本較幾個月前的初始版本有了諸多修訂，法案從278頁增加到309頁；針對各方關(guān)注的穩(wěn)定幣收益等問題，也作出相應(yīng)調(diào)整。

這關(guān)鍵的一步，使得《清晰法案》在8月國會夏休前通過并生效為法律，成為可能。

這一投票結(jié)果也延續(xù)了去年的立法動向：2025年7月18日，美國總統(tǒng)特朗普簽署《指導(dǎo)和建立美國穩(wěn)定幣國家創(chuàng)新法案》（下稱《GENIUS法案》），使其生效為法律。該法案在聯(lián)邦層面為錨定美元的支付型穩(wěn)定幣的發(fā)行和運營制定規(guī)則。同一天，《清晰法案》獲得眾議院通過，并移交參議院，進(jìn)入下一步立法流程。

與《GENIUS法案》僅涉及支付型穩(wěn)定幣不同，《清晰法案》不僅涵蓋所有與區(qū)塊鏈關(guān)聯(lián)的數(shù)字資產(chǎn)，還把除穩(wěn)定幣之外的加密貨幣的主要監(jiān)管權(quán)，移交給規(guī)模較小、執(zhí)法資源較少的商品期貨交易委員會（CFTC）。這意味著，如果《清晰法案》得以通過，將徹底扭轉(zhuǎn)拜登政府確立的加密貨幣高壓監(jiān)管態(tài)勢。

穩(wěn)定幣持有者獲利合法？

《清晰法案》的主要目的，是明確界定哪些加密貨幣屬于證券，哪些屬于商品，進(jìn)而明確其監(jiān)管主體屬于美國證券交易委員會（SEC）還是CFTC。

但此次影響力最大的修訂其實是穩(wěn)定幣收益問題。美國參議院銀行事務(wù)委員會此次投票通過的《清晰法案》版本，對是否應(yīng)該向穩(wěn)定幣持有者支付收益，給予了回應(yīng)和調(diào)整。

“穩(wěn)定幣收益”原本被視為《清晰法案》中的枝節(jié)問題，但從2026年1月起，銀行團(tuán)體與加密貨幣行業(yè)對此爭論不休。這是《GENIUS法案》的遺留問題，盡管該法案明令禁止穩(wěn)定幣發(fā)行方支付直接利息或收益，并將穩(wěn)定幣定義為類似于傳統(tǒng)貨幣的“支付型穩(wěn)定幣”。但不少加密貨幣平臺找到了繞過監(jiān)管的辦法——提供與穩(wěn)定幣支付活動相關(guān)的獎勵，這引發(fā)了銀行業(yè)的不滿。

當(dāng)?shù)貢r間4月8日，美國政府突然下場施壓，立場倒向加密貨幣行業(yè)。白宮經(jīng)濟(jì)顧問委員會（CEA）發(fā)布報告稱，禁止向穩(wěn)定幣持有者支付利息及收益，幾乎不會對銀行貸款帶來實質(zhì)促進(jìn)作用，反而會損害消費者利益（詳見：）。

隨后的4月13日，美國銀行家協(xié)會（ABA）反擊稱，當(dāng)前政策應(yīng)關(guān)注，如果允許支付型穩(wěn)定幣產(chǎn)生收益，是否會促使存款從銀行外流，尤其是從相對弱小的社區(qū)銀行外流至穩(wěn)定幣。此后，銀行家們持續(xù)游說立法者并施壓，試圖限制穩(wěn)定幣的獎勵范圍。

但美國加密貨幣行業(yè)的游說效果更顯著。4月25日，在5月立法窗口即將開啟時，在海湖莊園為高端加密貨幣群體舉辦的私人活動上，特朗普作出表態(tài)：不會讓銀行業(yè)破壞拖延已久的《清晰法案》。

不論是早期版本，還是最新通過的版本，《清晰法案》對加密貨幣行業(yè)的支持姿態(tài)一以貫之：允許對點對點支付活動給予獎勵，同時限制對穩(wěn)定幣余額的被動收益，意在既保護(hù)傳統(tǒng)銀行存款，又能促進(jìn)創(chuàng)新。

雖然法案的最新版本考慮了銀行業(yè)的訴求，措辭稍顯嚴(yán)格，但仍為“基于支付活動的獎勵”保留了相當(dāng)大空間，囊括了一份允許獎勵的非窮盡清單：交易、支付、轉(zhuǎn)移、轉(zhuǎn)換、匯款、結(jié)算活動（包括回扣）、做市流動性供給、與交易相關(guān)的抵押品、將資產(chǎn)置于信用或投資風(fēng)險之下、治理投票、驗證、質(zhì)押以及產(chǎn)品或服務(wù)的使用：包括參與忠誠度、促銷、訂閱或激勵計劃。

此外，法案允許這些獎勵“可以根據(jù)余額、持有時長、持有期限或上述各項的任意組合來計算”。知名研究機(jī)構(gòu)Galaxy主管亞歷克斯·索恩認(rèn)為，這一條款對加密貨幣行業(yè)意義重大。這意味著，只要基礎(chǔ)活動是真實的，且該安排在經(jīng)濟(jì)上不等同于存款，那么根據(jù)余額或持有時長計算的獎勵本身并不被禁止。

Galaxy同期發(fā)布的研究報告指出，若《清晰法案》生效為法律，預(yù)計將有數(shù)萬億美元的外國資本流入美國金融體系，足以彌補(bǔ)任何美國銀行的存款因穩(wěn)定幣受到的影響。

最新版本的法案也要求，美聯(lián)儲、貨幣監(jiān)理署 （OCC）、聯(lián)邦存款保險公司（FDIC）、國家信用社管理局 (NCUA) 和財政部須在兩年內(nèi)提交一份聯(lián)合報告，對穩(wěn)定幣的全球采用情況，以及穩(wěn)定幣對美國國債收益率和不同期限需求的影響、對美元在全球外匯交易和儲備中的作用的影響、穩(wěn)定幣的支付成本、非美元穩(wěn)定幣和外國央行數(shù)字貨幣（CBDC）對美元主導(dǎo)地位的影響等進(jìn)行分析。而此前1月的版本僅要求美聯(lián)儲、貨幣監(jiān)理署和聯(lián)邦存款保險公司提交一份關(guān)于存款從銀行外流的報告。

亞歷克斯·索恩認(rèn)為，這表明，美國參議院銀行事務(wù)委員會將穩(wěn)定幣視為影響美國國債需求和美元主導(dǎo)地位的重要因素，而不僅關(guān)注存款外流問題。

加密貨幣平臺開發(fā)者受到保護(hù)？

更讓加密貨幣行業(yè)受到鼓舞的是，一些從業(yè)者的刑事訴訟風(fēng)險可能就此解除。

《清晰法案》最新版本規(guī)定，開發(fā)區(qū)塊鏈協(xié)議或智能合約且無法對用戶資金實施單方面控制的軟件開發(fā)人員不被視作匯款服務(wù)商，不需要按照美國《銀行保密法》注冊，也不會被視作未注冊的經(jīng)紀(jì)自營商而被提起訴訟。

這一動向讓不少行業(yè)人士想起創(chuàng)立于2019年的Tornado Cash公司。該公司開發(fā)出一種在以太坊區(qū)塊鏈上運行的加密貨幣混合器，采用加密貨幣混合器（Mixer）的技術(shù)，將來自不同發(fā)送者的資金混合在一起，從而達(dá)到匿名交易的效果。

2023年8月24日，美國司法部指控Tornado Cash創(chuàng)始人Roman Storm和Roman Semenov違反洗錢和制裁的相關(guān)規(guī)定，串謀經(jīng)營無證匯款業(yè)務(wù)，兩人將面臨至少20 年刑期。此后的2024年5月，Tornado Cash 創(chuàng)始人之一Alexey Pertsev 在荷蘭因在加密貨幣混合器平臺上洗錢 22 億美元，被判處超過5年有期徒刑。

這兩起刑事訴訟案引發(fā)了對DeFi（去中心化金融）的廣泛關(guān)注，不少業(yè)界人士認(rèn)為案件是對Web3智能合約開發(fā)者開啟嚴(yán)格監(jiān)管的分水嶺。在加密貨幣行業(yè)人士看來，讓Tornado Cash的創(chuàng)始人為用戶負(fù)責(zé)是不公正的，因為這些用戶在設(shè)計上是匿名和獨立的。此后，一些美國DeFi項目由于擔(dān)憂被起訴的風(fēng)險，將開發(fā)實體注冊從美國轉(zhuǎn)移到監(jiān)管更寬松的國家和地區(qū)。

對此，美國參議院銀行事務(wù)委員會解釋稱，《清晰法案》將打擊非法活動，同時保護(hù)合法的軟件開發(fā)和創(chuàng)新。該法案明確保護(hù)那些發(fā)布、維護(hù)或貢獻(xiàn)代碼而不控制客戶資金的軟件開發(fā)者。

但《清晰法案》同時明確了制裁義務(wù)，要求與DeFi協(xié)議交互的中心化數(shù)字資產(chǎn)中介機(jī)構(gòu)實施風(fēng)險管理標(biāo)準(zhǔn)，并針對并非真正去中心化的中介機(jī)構(gòu)制定了相應(yīng)的規(guī)則。法案還要求對加密貨幣混合器和混幣器、非法金融風(fēng)險、網(wǎng)絡(luò)安全漏洞和國家安全威脅進(jìn)行重點研究和報告，授權(quán)增加對金融犯罪執(zhí)法網(wǎng)絡(luò) (FinCEN) 的資金投入。

特朗普再次施壓，但法案通過仍有阻力

2025年3月開始，特朗普一直敦促國會議員于當(dāng)年8月休會前通過《GENIUS法案》，并最終獲得成功。2026年4月末，特朗普又開始推動《清晰法案》的進(jìn)程，但他能再次獲得成功嗎？

美國國會出臺一項新法律往往需要經(jīng)過漫長的政治角力，在程序上必須在參眾兩院的審議期間經(jīng)過多次的協(xié)商和妥協(xié)，兩黨共識越強(qiáng)的法律越容易通過。在前一年的立法進(jìn)程中，特朗普顯示出對共和黨議員的巨大影響力——他們幾乎全部支持《GENIUS法案》獲得通過。

但在美學(xué)者孫遠(yuǎn)釗認(rèn)為，《清晰法案》要復(fù)制《GENIUS法案》的成功路徑，恐怕并不容易。

特朗普家族深度介入加密貨幣領(lǐng)域引發(fā)道德風(fēng)險，使得多位民主黨議員力推《清晰法案》中納入“道德條款”，也即禁止或限制美國高層官員交易加密貨幣的相關(guān)條款，雖然“道德條款”并未納入此次投票范圍，但有可能被納入后續(xù)立法程序。

但很明顯，特朗普政府拒絕接受任何可能限制特朗普本人及其家族加密貨幣業(yè)務(wù)的“道德條款”，這一爭議可能成為后續(xù)推進(jìn)法案通過的阻力。

更重要的是，特朗普近期卷入一系列影響其政治聲譽(yù)的事件之中，其中包括其家族與美國國稅局之間的糾紛，這可能會影響特朗普對共和黨議員的政治影響力。

然而，加密貨幣行業(yè)在美的游說能力不容小覷。

在2024年的美國總統(tǒng)大選期間，加密貨幣行業(yè)籌集了超過2.45億美元的競選資金。另據(jù)媒體報道，加密貨幣行業(yè)計劃在2026年的美國中期選舉采取類似的行動。

白宮數(shù)字資產(chǎn)顧問帕特里克·維特在5月初公開表示，特朗普政府計劃于7月4日推動《清晰法案》在國會通過。

在美國，一項法案必須經(jīng)眾議院和參議院通過，再由總統(tǒng)簽署，才能成為法律。《清晰法案》最終能否成為法律，仍然具有不確定性。因為直到國會休會，該法案仍未進(jìn)入?yún)⒆h院全體投票流程。

在美學(xué)者孫遠(yuǎn)釗對《財經(jīng)》分析稱，一方面，在參議院的下一輪投票中，若不能獲得100名參議員中的60票支持，將會陷入“冗長辯論”程序，增加法案獲得通過的難度與變數(shù)；另一方面，如前文所述，此前一直力推加密貨幣立法進(jìn)程的特朗普政治影響力減弱，也給法案的通過帶來變數(shù)。

主要市場指標(biāo)也展現(xiàn)出法案通過的不確定預(yù)期。在美國參議院銀行事務(wù)委員會投票通過《清晰法案》后，比特幣價格一度觸及8.2萬美元，之后又迅速回落至7.7萬美元左右。

到5月23日，加密貨幣更是集體跳水，在24小時內(nèi)，比特幣跌近3%并跌破7.6萬美元，以太坊、狗狗幣跌超3%。

責(zé)編 | 張生婷